II SA/Gd 252/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu G. K. (miejskiej) od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2025 r. WI-III.7821.1.10.2023.AZ w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 28 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta (dalej: "Burmistrz", "Inwestor"), na podstawie art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm.) - dalej: "specustawa drogowa", wystąpił do Starosty (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: "z.r.i.d.") polegającej na budowie i rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...] w K. na wyszczególnionych we wniosku działkach. Decyzją z 28 marca 2023 r. Starosta, na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 12 i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...] w K., określając szczegółowo warunki realizacji inwestycji (dalej: "decyzja ZRID"). W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez J. S. Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 3 sierpnia 2023 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania. Na ww. decyzję Wojewody J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 904/23 uchylił ją. Od powyższego wyroku Wojewoda wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 17 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1054/24 oddalił ją podzielając stanowisko WSA w Gdańsku, że J. S. miała interes prawny do kwestionowania decyzji ZRID. Decyzją z 24 marca 2025 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", uchylił w całości decyzję Starosty z 28 marca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja ZRID została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a stwierdzone uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewoda wskazał, że do wniosku z 28 grudnia 2022 r. o wydanie decyzji ZRID Inwestor dołączył m.in. trzy egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane". Zgodnie z informacją zawartą na stronie tytułowej projektu, wymieniony we wniosku projekt budowlany składa się z dwóch tomów: tom I - Projekt zagospodarowania terenu, tom II - załączniki do projektu budowlanego. Oba tomy zostały zatwierdzone w decyzji z 28 marca 2023 r., stanowią jej integralną część i zostały opisane jako załączniki nr 3 (Projekt zagospodarowania terenu) i 4 (Załączniki do projektu budowlanego). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, że wobec nieprzedłożenia przez Inwestora projektu architektoniczno-budowlanego decyzja, którą Starosta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej narusza prawo. Naruszenie to dotyczy zarówno art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej, ustalającego zasadę, że projekt architektoniczno-budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ do dokonania konkretnych sprawdzeń projektu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania. Wobec braku szczegółowych przekrojów, profili i detali projektowanych obiektów budowlanych, które powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, nie sposób stwierdzić, czy owe obiekty zostały zaprojektowane w sposób czyniący zadość obowiązującym przepisom prawa. Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta nie wzywał Inwestora do dostarczenia kompletnego projektu, co powinien był uczynić po stwierdzeniu opisanego braku. Organ odwoławczy zauważył następnie, że wniosek o wydanie decyzji ZRID został złożony 28 grudnia 2022 r., czyli po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów technicznobudowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) - dalej: "rozporządzenie z 24 czerwca 2022 r.", które weszło w życie 21 września 2022 r. Wojewoda wskazał, że na załączonym do wniosku projekcie budowlanym widnieje data: lipiec 2022 r., a w opisie technicznym znajduje się informacja, że materiałami wyjściowymi do opracowania dokumentacji było m.in. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 2 marca 1999 r.". Organ odwoławczy przyznał, że przepisy przejściowe nowego rozporządzenia pozwalają, w określonych sytuacjach, na stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r. (§ 115). Zatem, skoro wniosek o wydanie decyzji ZRID wpłynął po 21 września 2022 r., a projekt został opracowany w lipcu 2022 r. na podstawie uchylonego rozporządzenia, należało jednoznacznie ustalić, w oparciu o jakie przepisy techniczno-budowlane został wykonany przedłożony projekt. W tym zakresie Wojewoda zobowiązał Starostę do wezwania Inwestora do przedłożenia dowodu potwierdzającego podstawę zastosowania przepisów obowiązujących przed 21 września 2022 r. (potwierdzenie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych, zgodnie z § 115 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 24 czerwca 2022r.) lub zobowiąże Inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego opracowanego na podstawie obecnie obowiązującego rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego również treść decyzji ZRID wymaga korekty oraz uzupełnienia. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że w części V decyzji, pkt 1 dotyczący powiazania drogi z innymi drogami publicznymi należy uzupełnić o numery i kategorie wymienionych dróg. Natomiast wymienione przez Starostę w punkcie 4 przepisy art. 11f ust. 1 pkt 8e, 8f i 8g nie znajdują odzwierciedlenia w tabeli z wymienionymi nieruchomościami i zakresem robót. Dodatkowo zaznaczono, że w specustawie drogowej w art. 11f ust. 1 pkt 8 nie wymieniono ustaleń dotyczących obowiązku "przebudowy skrzyżowania". Analizując treść decyzji ZRID organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie zawarł w niej warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, czym naruszył art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej. Dalej Wojewoda zauważył, że w uzasadnieniu decyzji ZRID Starosta podał informację, iż inwestycja obejmuje przebudowę i budowę drogi o długości 969,94 m, natomiast w projekcie zagospodarowania terenu w pkt. 3.2 projektant odnotował, że zaprojektowano rozbudowę drogi gminnej na długości 798,98 m od ulicy [...] do ulicy [...]. W związku z tymi rozbieżnościami organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do wezwania Inwestora o wyjaśnienie i ewentualne uzupełnienie projektu o rzeczywistą długość drogi objętej wnioskiem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązał Starostę również do zatwierdzenia mapy z projektem podziału nieruchomości (wraz z załącznikami do map), które zgodnie z częścią III decyzji z 28 marca 2023 r. stanowią załącznik nr 2 do decyzji, poprzez ich odpowiednie opisanie i podpisanie przez osobę upoważnioną do podpisania decyzji ZRID. Zwrócono uwagę, że w aktach sprawy znajduje się opracowanie "Projekt podziału nieruchomości", zawierające wykaz zmian gruntowych - załącznik do mapy z projektem podziału nieruchomości oraz dwa arkusze mapy z projektem podziału nieruchomości i jeden arkusz mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do mapy z projektem podziału. Organ odwoławczy wskazał, że tylko pierwsza strona opracowania została opisana jako załącznik nr 2 do decyzji ZRID i podpisana przez osobę upoważnioną do podpisania tej decyzji. Wojewoda wytknął również, że skoro inwestorem w niniejszej sprawie jest Burmistrz to decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 7 listopada 2022 r. powinna być wydana dla Burmistrza, a nie dla Gminy Miejskiej. Ponadto, wbrew informacji znajdującej się na ostatniej stronie wniosku o wydanie decyzji ZRID, do dokumentacji nie załączono oświadczenia Burmistrza dotyczącego opinii Zarządu Województwa. Analizując z kolei mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi organ odwoławczy dopatrzył się rozbieżności co do zakresu inwestycji określonej we wniosku o wydanie decyzji ZRID, a tej przedstawionej na mapie. Wojewoda zauważył także, że mapa, która stanowi załącznik nr 1 do decyzji ZRID, zawiera szereg dodatkowych, zbędnych elementów, pogarszających czytelność mapy, takich jak; projektowane sieci uzbrojenia terenu (np. sieć kanalizacji deszczowej). Podkreślono, że na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi najbardziej istotne jest prawidłowe i czytelne zaznaczenie linii rozgraniczających, a nie obiektów projektowanych, takich jak sieci uzbrojenia terenu, które są elementem projektu zagospodarowania terenu. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że poprawy wymaga także załącznik do wniosku o wydanie decyzji ZRID (analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi), gdyż znajdujące się w aktach sprawy opracowanie nie zawiera informacji na temat klasy, kategorii i numerów innych dróg publicznych powiązanych z budowaną drogą. Od decyzji organu odwoławczego Burmistrz wniósł sprzeciw zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona istotnymi uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie w całości, a zauważone braki mogły być uzupełnione w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody na rzecz Burmistrza kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że inwestycja drogowa polegająca na budowie i rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...] w K" została w całości zrealizowana na podstawie decyzji Starosty z 28 marca 2023 r. w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Podkreślono, że inwestycja ta oraz całość dokumentacji, w tym dokumentacja projektowa, została uznana przez organ nadzoru budowlanego za zrealizowaną zgodnie z prawem i oddana do użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu co do przystąpienia do użytkowania ww. obiektu budowlanego w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Co więcej, decyzja Starosty i zrealizowana na jej podstawie inwestycja nie tylko trwale zmieniła przestrzeń publiczną, ale wywołała także nieodwracalne skutki prawne. Na jej podstawie Starosta w dniu 21 listopada 2023 r. wydał ostateczną decyzję ustalającą odszkodowanie za przejętą z mocy prawa przez Gminę Miejską działki gruntu nr [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo. Na podstawie tej decyzji Gmina Miejska w dniu 14 grudnia 2023 r. wypłaciła za powyższe nieruchomości odszkodowanie w wysokości 171.000 zł, a na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego przejęte z mocy prawa nieruchomości zostały włączone do księgi wieczystej. Zdaniem Burmistrza w opisanej sytuacji Wojewoda tym bardziej nie powinien był wydawać decyzji kasacyjnej, gdyż prowadzi to ewidentnie do niepewności prawa, braku stabilności porządku prawnego i nie przyczynia się do ugruntowywania zaufania do organów władzy publicznej. Ponadto podnoszone wątpliwości organ odwoławczy mógł ewentualnie wyeliminować sam, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Zwrócono uwagę, że wskazane przez Wojewodę uchybienia dokumentacji projektowej nie były przez niego dostrzeżone na wcześniejszym etapie badania instancyjnego (wskutek tego samego odwołania wniesionego przez J. S.), co tym bardziej przemawia za tezą, że uchybienia te są nieistotne, a wszelkie szczegóły techniczne niezbędne do realizacji prac budowlanych polegających na budowie drogi publicznej zostały w przypadku niniejszej inwestycji zawarte w projekcie technicznym. Zdaniem Burmistrza wątpliwości Wojewody, które przepisy techniczno-budowlane należy zastosować do sporządzonej dokumentacji projektowej, starego czy nowego rozporządzenia, powinny były bez większych trudności zostać przez ten organ rozstrzygnięte. W tym zakresie zwrócono uwagę, że rozporządzenie z 24 czerwca 2022 r. w § 115 zawiera regulacje pozwalające na stosowanie przepisów dotychczasowych. W § 115 ust. 1 pkt 3 wskazano, że do budowy lub przebudowy drogi publicznej, jeżeli przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Burmistrz wskazał, że umowa o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie dokumentacji projektowej budowy i rozbudowy drogi gminnej ul. [...] w K. została przez Inwestora zawarta 22 lutego 2022 r., a więc przed wejściem w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia. Okoliczność ta była łatwa do ustalenia przez Wojewodę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 24 marca 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Wojewoda prawidłowo bowiem dostrzegł, że do wniosku z 28 grudnia 2022 r. o wydanie decyzji ZRID Inwestor dołączył m.in. trzy egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.). Zgodnie z informacją zawartą na stronie tytułowej projektu wymieniony we wniosku projekt budowlany składa się z dwóch tomów: "Projekt zagospodarowania terenu" (tom I) i "Załączniki do projektu budowlanego" (tom II). Oba tomy zostały zatwierdzone przez Starostę w decyzji z 28 marca 2023 r., stanowią jej integralną część i zostały opisane jako załączniki nr 3 ("Projekt zagospodarowania terenu") i 4 ("Załączniki do projektu budowlanego"). Z powyższego wynika, że Inwestor do wniosku nie załączył projektu architektoniczno-budowlanego, przez co doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311) ustalającego zasadę, że projekt architektoniczno-budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ do dokonania wymienionych w tej regulacji sprawdzeń projektu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy słusznie zwrócił przy tym uwagę, że wobec braku szczegółowych przekrojów, profili i detali projektowanych obiektów budowlanych, które powinien zawierać projekt architektoniczno-budowlany, nie sposób stwierdzić, czy obiekty te zostały zaprojektowane w sposób czyniący zadość obowiązującym przepisom. Starosta nie wezwał Inwestora do dostarczenia kompletnego projektu, co powinien był uczynić po stwierdzeniu opisanego braku. Wojewoda prawidłowo również zauważył, że w części V decyzji ZRID w punkcie 1 dotyczącym powiązania drogi z innymi drogami publicznymi nie wskazano numerów i kategorii wymienionych dróg. Starosta ograniczył się wyłącznie do wymienienia nazw ulic, bez podania danych świadczących o tym, że stanowią one drogi publiczne. Tymczasem, z art. 11f ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Dalej, w punkcie 4, pomimo tego, że organ pierwszej instancji określił szeroki zakres obowiązków: "budowa lub przebudowa sieci uzbrojenia terenu", "budowa lub przebudowa urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych", "budowa lub przebudowa innych dróg publicznych", "budowa lub przebudowa zjazdów", na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8e, 8f, 8g i 8h specustawy drogowej, w tabeli zawierające numery działek Starosta ograniczył się wyłącznie do wymienienia następujących robót: "przebudowa infrastruktury technicznej - przebudowa skrzyżowania" i "przebudowa infrastruktury technicznej - przebudowa zjazdu". Przebudowa zjazdu została wymieniona przez Starostę właściwie, bo obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów został uwzględniony w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, natomiast wymienione przez organ pierwszej instancji w punkcie 4 przepisy art. 11f ust. 1 pkt 8e, 8f i 8g nie znajdują odzwierciedlenia w tabeli z wymienionymi nieruchomościami i zakresem robót. Ponadto, w art. 11f ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej nie wymieniono ustaleń dotyczących obowiązku "przebudowy skrzyżowania". Kolejny brak dostrzeżony przez organ odwoławczy w decyzji ZRID polega na nie zawarciu w niej warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, przez co doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej. Za prawidłowe uznać należy stanowisko Wojewody również w tym zakresie, w którym wskazano na konieczność wezwania Inwestora do wyjaśnienia kwestii rzeczywistej długości drogi objętej wnioskiem. Z uzasadnienia decyzji ZRID wynika bowiem że inwestycja obejmuje przebudowę i budowę drogi o długości 969,94 m, natomiast w pkt 3.2. projektu zagospodarowania terenu projektant podał, że zaprojektowano rozbudowę drogi gminnej na długości 798,98 m od ul. [...] do ul. [...]. Zdaniem Sądu również pozostałe dostrzeżone przez organ odwoławczy niedostatki decyzji organu pierwszej instancji (m.in. niewłaściwy adresat decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego, brak oświadczenia Burmistrza dotyczącego opinii Zarządu Województwa, rozbieżności co do zakresu inwestycji określonej we wniosku o wydanie decyzji ZRID a tej, która została przedstawiona na mapie obrazującej proponowany przebieg drogi) uzasadniały wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odniesieniu do sformułowanego w sprzeciwie zarzutu, że Wojewoda sam mógł bez większych trudności rozstrzygnąć, które przepisy techniczno-budowlane należy zastosować do sporządzonej dokumentacji projektowej, tj. starego czy nowego rozporządzenia, należy zauważyć, że gdyby był to jedyny dostrzeżony przez organ odwoławczy mankament z całą pewnością dokonałby on tego ustalenia we własnym zakresie. Jak jednak wyżej opisano - było to jedno z wielu uchybień, jakich przy wydawaniu decyzji ZRID dopuścił się Starosta. Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16). Zdaniem Sądu skala dostrzeżonych przez organ odwoławczy naruszeń przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), braków w dokumentacji złożonej przez Inwestora oraz niezgodności pomiędzy wnioskiem a treścią decyzji uprawniała Wojewodę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się z wnoszącym sprzeciw Burmistrzem, że wszystkie dostrzeżone przez Wojewodę uchybienia można było sanować na etapie postępowania odwoławczego. Takie postępowanie naruszałoby sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. W doktrynie wskazuje się, że istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Odnosząc się końcowo do zarzutu, że wskazane obecnie przez Wojewodę uchybienia dokumentacji projektowej nie były przez niego dostrzeżone na wcześniejszym etapie badania instancyjnego (wskutek tego samego odwołania wniesionego przez J. S.), należy zauważyć, że decyzją z 3 sierpnia 2023 r. Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. W piśmiennictwie wskazuje się, że rolą organu odwoławczego we wstępnej fazie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Ustalenie to ma znaczenie dla wyniku postępowania zainicjowanego odwołaniem, ponieważ jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze (art. 134 k.p.a.). Natomiast w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, wówczas obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego. W razie ustalenia, że strona nie ma interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak: A. Golęba [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, LEX, i cytowane tam orzecznictwo). A zatem, w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją z 3 sierpnia 2023 r. Wojewoda ograniczył się jedynie do ww. kwestii, nie dokonując merytorycznej decyzji Starosty z 28 marca 2023 r. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]