II SA/Gd 2526/00

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA J. Jędrkowiak, Sędziowie NSA J. Guść (spr.), K. Ziółkowski, Protokolant D. Penkalla, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 15 września 2000r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżona decyzję i po uprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia 25 lipca 2000r. Nr [...] i [..] 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz K. M. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SN/Gd. 2526/00 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. decyzją z dnia 25 lipca 2000 r. Nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie z wniosku K. M. w sprawie uszkodzeń w ścianach mieszkania K. M. w budynku przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie wizji w dniu 30 maja 2000 r. ustalono, że na ścianie zewnętrznej budynku od frontu, na wysokości od 8 do 15 cm nad posadzką tarasu przylegającego do pokoju K. M. widoczne są odspojenia tynku na długości 1,2 m od ościeża drzwi balkonowych w kierunku wschodnim oraz o długości 2,3 m od ościeża drzwi balkonowych w kierunku zachodnim. W mieszkaniu K. M. w pokoju od frontu stwierdzono dziury w pobliżu przejść rur c.o. przez ścianę. Stwierdzone pęknięcia i dziury nie powodują zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, co potwierdza zawarta w książce obiektu budowlanego opinia J. O. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi, oceniająca stan techniczny budynku jako dobry. Organ I instancji stwierdził, że usunięcie istniejących usterek wchodzi w zakres bieżącej konserwacji obiektu, do której, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, zobowiązani są jego właściciele, a kwestia hałasów dobiegających z cukierni, została rozstrzygnięta decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia 2 czerwca 1999 r. Nr [...]. Decyzją z dnia 15 września 2000 r. [./..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem stan techniczny budynku jest dobry, co potwierdzają zapisy w książce obiektu, dokonane w lutym i marcu 2000 r. przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Ubytki tynku i otwory przy wejściach przewodów grzewczych winny być usunięte przez właściciela, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, a właścicielem tym jest skarżąca. Nadto organ administracji wskazał, że w przypadku gdyby powodem powstania uszkodzeń były roboty przeprowadzone w sąsiednim lokalu, skarżąca mogłaby domagać się zwrotu kosztów naprawy na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. M. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy budynek stanowi w 1/3 współwłasność K. M. oraz w 2/3 S. G. W budynku na dole znajduje się cukiernia, której sąsiedztwo jest bardzo uciążliwe, z uwagi na hałasy i zapachy wydzielające się przy produkcji. Skarżąca stwierdziła, że ściany budynku są dziurawe, wskutek dokonywanych w sąsiednim lokalu przeróbek. Na rozprawie w dniu 11 lutego 2004 r. skarżąca wskazała nadto, że w jej lokalu doszło do przesunięcia ścian, co jest widoczne po przesunięciu grzejników, a w lokalu poniżej dokonano przebudowy związanej z usunięciem ścian. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie me zostało zakończone, podlegają rozpoznam u przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego jest wadliwa. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiąca wyjątek od tej zasady. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r. III ARN 20/96 OSNAP 1996, Nr 22 poz. 330, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. IISA/Wr 148/99 OSP 200 l z. 1 poz. 16). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania określonego nakazu i stwierdza brak podstaw do jego nałożenia, jest w istocie decyzją co o istoty sprawy, a nie decyzją fromalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Bezzasadność żądania strony winna być zatem stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania było rozważenie przez organ administracji zasadności złożonego wniosku i ocena podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm. ). w związku ze stanem obiektu budowlanego Postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe. Stwierdzony przez organ administracji brak podstaw do wydania nakazów zmierzających do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego winien zatem przybrać formę decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy treść wydanej decyzji. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a przyjęta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacja normy art. 66 prawa budowlanego jest wadliwa. Art. 66 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany 1. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, 2. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3. jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ, wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta kierowana jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, który zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt budowlany zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymać go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie formułuje przesłanek wyłączających jego stosowanie w przypadku zaistnienia stanów faktycznych w nim przewidzianych. W szczególności. jako przesłanki odstąpienia od wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości, nie wskazuje on podnoszonej przez organy administracji okoliczność, że właściciel, na którego wniosek toczy się postępowanie ma świadomość istnienia wady. Stosowanie art. 66 Prawa budowlanego jest niezależne od wniosku właściciela bądź innej strony postępowania, a złożenie przez właściciela wniosku w tym przedmiocie nie wyklucza możliwości nałożenia stosownego obowiązku w przypadku ustalenia, że obiekt posiada wady, które winy podlegać usunięciu. Okoliczność, że istniejące wady winny zostać usunięte dobrowolnie przez właściciela, nie uzasadnia zatem odstąpienia od stosowania trybu przewidzianego wart. 66 Prawa budowlanego. Dodatkowo z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że współwłaściciele obiektu budowlanego znajdują się w konflikcie, co nie rokuje podjęcia dobrowolnego współdziałania w tym przedmiocie, a wnioskodawczyni pozostaje w przekonaniu, że naprawa budynku w istocie winna obciążać współwłaścicielkę posiadającą większy udział w nieruchomości. Organy administracji nie dokonały w niniejszej sprawie oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia zaistnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 66 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Organ administracji po dokonaniu ustalenia stanu faktycznego winien ocenić czy w sprawie zachodzi jakakolwiek z przesłanek wymienionych w punktach od l do 3 art. 66 Prawa budowlanego i w przypadku jej wystąpienia wydać stosowny nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ I instancji wydając decyzję o umorzeniu postępowania uzasadnił ją faktem, iż stwierdzone usterki nie powodują zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska lub bezpieczeństwa mienia. W świetle treści art. 66 pkt l Prawa budowlanego, wystarczająca przesłanką wydania nakazu wykonania robót budowlanych jest nie odpowiedni stan techniczny obiektu, nie jest natomiast konieczne powstanie w jego wyniku zagrożenia życia, zdrowia, środowiska lub mienia. Argumentacja ta jest zatem niezasaclna. Organ administracji stwierdzając wystąpienie w budynku pęknięć tynku nie dokonał oceny tej wady z punktu widzenia przesłanek art. 66 Prawa budowlanego i nie wyjaśnił należycie charakteru tej wady. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji w toku postępowania winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stosownie do treści art. 77 § l k.p.a. organ administracji, obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. W niniejszej sprawie, widoczne oznaki w postaci znacznych pęknięć tynku budzą wątpliwości co do stanu budynku. Przyczyny pęknięć tynku nie są znane, mogą do nich należeć zarówno istotne wady techniczne ścian budynku bądź wady dotyczące samego otynkowania. Nadto, w przypadku pęknięć tynku dojść może do odpadnięcia części tynku od budynku, co stanowić będzie zagrożenie dla osób korzystających z tego obiektu. Organ administracji prowadzący postępowanie dowodowe w celu zidentyfikowania nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, w przypadku istnienia wątpliwości co do stanu tego obiektu, winien na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego nałożyć na jego właścicieli obowiązek dostarczenia na ich koszt odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Polecenie adresowane do właściciela budynku powinno opierać się na wadach budynku jako całości lub części, obiektem budowlanym jest bowiem budynek a nie poszczególne lokale w nim się znajdujące. Mimo istnienia wątpliwości co do stanu części obiektu budowlanego, organ niezasadnie zaniechał nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiedniego orzeczenia technicznego stwierdzającego stan budynku, przyczyny pęknięć tynku i sposób ich usunięcia. Organ administracji nie zebrał zatem i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnił istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać nadto należy, że spory dotyczące . wad utrudniających prawidłowe korzystanie z lokalu mieszkalnego są sporami cywilnymi, do których rozstrzygnięcia powołane są sądy powszechne. Przesłanką podjęcia działań przez organy administracji jest naruszenie przepisów prawa budowlanego lub przepisów wykonawczych dotyczących stanu obiektu budowlanego lub jego części. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego organ administracji nie dokonuje ustaleń w przedmiocie, kto ponosi winę za zaistniały stan rzeczy i nie dokonuje rozliczeń miedzy współwłaścicielami z tego tytułu. Jednocześnie wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może dotyczyć wyłącznie nakazu dokonania w tym celu niezbędnych zamian w samym obiekcie budowlanym. Nie można natomiast w tym trybie nakazać ograniczenia, wstrzymania lub likwidacji prowadzonej w budynku działalności gospodarczej. Skarżąca nie może zatem żądać od organu wydania w tym trybie decyzji zakazującej prowadzenia w budynku cukierni. W toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 66 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania - art. 105 k.p.a., 7 i 77 § l k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącej od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. kwotę 10 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania me podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.