II SA/Gd 2528/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. i B. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 października 2001 r. nr [...], na podstawie 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 898, poz. 414 ze zm.) nakazał B. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym wraz z przylegającym tarasem oraz suchego ustępu o konstrukcji drewnianej, położonych na działce nr w G.. W uzasadnieniu organ wskazał, że według oświadczeń właściciela wskazanych obiektów budowlanych zostały one wzniesione w 1993 r. bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, jedynie na podstawie zezwolenia wydzierżawiających właścicieli nieruchomości gruntowej. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr [...] (Dz./Urz. Woj. Gd. Nr 16 poz. 118 ze zm.) część działki nr 2, w części oznaczona kolorem czerwonym (C35ZL) przeznaczona jest do adaptacji istniejącego zespołu działek letnich z likwidacją rozproszonych dzikich domków oraz leżących w pasie 100 m od jeziora. Pozostała część działki (poza C35ZL) przeznaczona została pod uprawy leśne, nieużytki. Obiekty objęte nakazem rozbiórki zlokalizowane są w części północnej działki – na terenie przewidzianym pod uprawy leśne i nieużytki. Organ zaznaczył, iż postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 9 listopada 1979 r., która dopuszczał możliwość pozostawienia zabudowy letniskowej do czasu planowanego wyrębu drzewostanu, nie dotyczyła obiektów zlokalizowanych na działce nr, albowiem powstały one w 14 lat po wydaniu wskazanej decyzji. W odwołaniu skarżący B. B. wskazał, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ zbadał sprawę pod kątem możliwości legalizacji obiektów. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należy zbadać dopuszczalność legalizacji samowoli, a dopiero w razie ustalenia, że jest to niemożliwe, orzec rozbiórkę obiektu. W zakresie ustaleń planu skarżący stwierdził, że w Gminie trwają prace zmierzające do zmiany zapisów obowiązującego planu, w związku z czym kwestionowana decyzja jest przedwczesna. Skarżący zaznaczył dodatkowo, iż istniejące obiekty nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Decyzją z dnia 4 września 2002 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji dokonał prawidłowych odnośnie okoliczności samowolnego wybudowania, na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego jako obszary lasów i nieużytków. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie ziściły się przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki wynikające, z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. – niezgodność z przepisami obowiązującymi w czasie budowy obiektu, z uwagi na brak pozwolenia na budowę oraz sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że prace zmierzające do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem organ obowiązany jest brać pod uwagę ustalenia aktualnie obowiązującego planu. T. B. i B. B. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ nie zbadał sprawy pod kątem możliwości legalizacji zaistniałej samowoli, a winien był to uczynić w świetle obowiązujących przepisów i ustalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto skarżący powtórzyli zostały argumenty przytoczone w odwołaniu, wskazując, że istniejące obiekty nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a w Gminie trwają prace zmierzające do zmiany zapisów obowiązującego planu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że wobec zaistnienia obu przesłanek orzeczenia rozbiórki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nie było podstaw do rozpatrywania kwestii legalizacji ujawnionej samowoli. Oceny zgodności inwestycji z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego dokonuje się bowiem w oparciu o obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o planowane zmiany jego postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Organy administracji prawidłowo ustaliły, w oparciu o oświadczenie skarżącego złożone w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 9 października 2001 r. (k. 12 akt administracyjnych organu I instancji), fakt zakończenia budowy wskazanych obiektów budowlanych w 1993 r. Powyższe ustalenie przesądziło o zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczącego rozbiórki nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli Prawa budowlanego z 1974 r. Obiekty, których dotyczy zaskarżona decyzja – domek letniskowy wraz z suchym ustępem, zostały wybudowane przed dniem 1 stycznia 1995 r. – w 1993 r., a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowił, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowaniu niezgodne z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodował by niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podstawową przesłanką nałożenia nakazu rozbiórki było wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Nadto do nałożenia takiego obowiązku niezbędne było wystąpienie jednej z pozostałych przesłanek art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a mianowicie położenie obiektu na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, istnienie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na gruncie przepisów obowiązujących w czasie prowadzenia robót budowlanych w 1993 r., z mocy art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ciążył na inwestorze obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) nie przewidywały zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego w postaci domku letniskowego. Jego brak zatem kwalifikował zrealizowaną budowę jako samowolę i uzasadniał zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przesłanka nakazu rozbiórki jaką jest niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, winna być oceniana według stanu na dzień orzekania nakazu rozbiórki. Przepis ten mówi bowiem o położeniu obiektu na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Użycie przez ustawodawcę czasu teraźniejszego świadczy o obowiązku badania zgodności budowy z aktualnie obowiązującym (w dacie wydawania decyzji) planem zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne działania podjęte w celu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji. Skarżący wybudował obiekty w 1993 r. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16, poz. 118) ze zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 6, poz. 35), przewidywał działkę nr w części oznaczonej kolorem czerwonym (C35ZL) do adaptacji istniejącego zespołu działek letnich z likwidacją rozproszonych dzikich domków oraz leżących w pasie 100 m od jeziora. Pozostała część działki przeznaczona została pod uprawy leśne i nieużytki. Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji, których skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowali wynika, iż obiekt objęty nakazem rozbiórki zlokalizowano w części działki, przeznaczonej zgodnie z planem na tereny upraw leśnych i nieużytków. W konsekwencji stwierdzić należy, że lokalizacja samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych o funkcji rekreacyjnej wraz z urządzeniami przynależnymi, narusza ustalenia obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie zaistniała zatem przesłanka orzeczenia nakazu rozbiórki, jaką jest sprzeczność obiektu z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie, wobec zaistnienia przesłanki sprzeczności obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego brak było możliwości legalizacji obiektu. Art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, stanowi w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zaistnienie wskazanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, przesłanki położenia obiektu na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę wyklucza możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżących orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że fakt zrealizowania samowolnie budowy na terenie nie przeznaczonym na ten cel w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego obliguj organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. (wyrok NSA z 9 listopada 1999 r., IV SA 2013/96, LEX nr 43731). Wystąpienie zatem przesłanek zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie pozwalało organom administracji na odstąpienie od zastosowania sankcji rozbiórki. Analiza zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzucanego przez skarżących naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. nie potwierdziła przypisywanych uchybień, w tym również naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wskazana decyzja została sporządzona prawidłowo, zgodnie z wynikającymi z przepisu art. 107 k.p.a. wymaganiami, w szczególności decyzja ta zawiera spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktycznej i prawne rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.