II SA/Gd 253/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. Ł., K. K. i A. T. na decyzję Wojewody z dnia 14 grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 września 2001 r., nr [...], a także postanowienie Wojewody z dnia 21 października 1996 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia 21 października 1996 r. nr [...] Wojewoda, na mocy art. 17 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 1996 nr [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami wbudowanymi w parterze oraz przyłączami przy ulicy [...] w B. na wniosek Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w B. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta i wyznaczył Prezydenta Miasta przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 grudnia 1995 r. nr [...] ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami przy ulicy [...] w B. Powyższej decyzji nie otrzymała E. Ł., która jest właścicielką nieruchomości budynkowej położonej przy ulicy [...] w B., sąsiadującej z działką przeznaczoną pod wymienioną inwestycję. Z kolei, decyzją nr [...] z dnia 28 czerwca 1996 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta, na wniosek Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w B., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Powyższą decyzję doręczył E. Ł. w dniu 5 sierpnia 1996 r., zaś inwestorowi - w dniu 3 lipca 19996 r. Pismem z dnia 2 sierpnia 1996 r. inwestor zawiadomił o rozpoczęciu robót budowlanych od dnia 5 sierpnia 1996 r.. Do zawiadomienia Prezydent Miasta nie wniósł zastrzeżeń, wydając dziennik budowy dla przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji inwestor mógł uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się prawomocna. Z załączonych akt wynika, że przedmiotową decyzję doręczono pozostałym stronom po dniu 5 sierpnia 1996 r., tj. po wszczęciu robót budowlanych. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie zakończone decyzją ostateczną musi być wznowione, jeśli strona bez swej winy nie brała w nim udziału. Zdaniem Wojewody, dojście do rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania w sprawie już zakończonej decyzją ostateczną wymaga dokonania przez organ pierwszej instancji szczegółowych ustaleń i wyczerpania odpowiedniego trybu postępowania administracyjnego z obowiązkiem ustalenia jakie podmioty są stronami i powiadomienia ich o tym postępowaniu z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Decyzją z dnia 14 września 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta, po wznowieniu postępowania objętego w/w postanowieniem Wojewody z dnia 21 października 1996 r., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 1996 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z usługami i garażami przy ulicy [...] w B., pomimo wydania jej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ podał, że żądanie zgody właścicieli działki sąsiedniej na budowę przy granicy działki stało się bezprzedmiotowe po ogłoszeniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/2000. W związku powyższym organ w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy oparł się na treści art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu, wymagania tych przepisów są spełnione, co potwierdzają stosowne uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcami sanitarno-higienicznymi oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Również przedłożone przez Spółdzielnię uzgodnienie projektu dotyczące analizy dopływu światła do pomieszczeń w istniejących budynkach mieszkalnych na działce nr [...] potwierdza fakt zgodności z wymaganiami ustanowionymi w analizowanych przepisach prawa budowlanego. Podobnie, w ocenie organu, spełnione są wymogi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, wynikające z § 12 ust. 6 i § 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak podkreślił organ, po złożeniu przez inwestora uzupełnienia, organ pismem z dnia 12 lipca 2001 r. zawiadomił stronę, tj. E. Ł. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia uwag i wniosków. W dniu 18 lipca 2001 r. po zapoznaniu się z aktami sprawy, pełnomocnik strony poinformował, że uwagi i wnioski złoży do dnia 16 sierpnia 2001 r., czego jednak nie uczynił. W związku z powyższym, na mocy art. 146 § 2 k.p.a., stwierdzono brak podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odwołaniu od powyższej decyzji E. Ł. domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podała, powołując się na treść art. 32 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, że decyzją ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydana została w dniu 14 grudnia 1995 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy w administracyjnym toku instancji, jednak następnie wyrokami NSA w sprawach II SA/Gd 1574/97 i II SA/Gd 2304/97 - uchylono wszystkie rozstrzygnięcia organu II instancji w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji przedmiotowa inwestycja nie ma ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w świetle dyspozycji art. 32 pkt 4 ustawy prawo budowlane, brak jest wówczas podstaw do pozytywnego rozstrzygania o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W odniesieniu zaś do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 1996 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę odwołująca podniosła, że decyzja ta nie uzyskała waloru ostateczności, z uwagi na fakt złożenia w dniu 14 lipca 1996 r. odwołania. W tej sytuacji, zgodnie z art. 28 ustawy prawo budowlane, nie można było nawet rozpocząć robót budowlanych, gdyż wykonalność decyzji została wstrzymana. Mimo tego, roboty zostały rozpoczęte, a dopiero później - z mocy wydanych rozstrzygnięć przez stosowne organy administracji - budowę wstrzymano. Inwestor jednak zignorował wzmiankowane rozstrzygnięcia administracyjne w przedmiocie wstrzymania robót i prowadził je dalej, co ostatecznie zostało zalegalizowane decyzją z dnia 27 lutego 1998 r., poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jak podkreśliła odwołująca, polskie prawo budowlane nie przewiduje prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. Tego rodzaju realizacji dotyczy bowiem art. 48 ustawy Prawo budowlane, przewidujący instytucję rozbiórki. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 14 grudnia 2001 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z uwagi na fakt, że E. Ł., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, nie brała udział w postępowaniu zakończonym w/w decyzją, Wojewoda wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i wyznaczył Prezydenta Miasta do przeprowadzenia postępowania co do istoty. W rozpatrywanej sprawie zatem należało ocenić, czy decyzja z dnia 28 czerwca 1996 r. o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa. Jak wskazał organ, przeprowadzone postępowanie wznowieniowe nie wykazało naruszenia przepisów prawa, co zostało wyczerpująco uzasadnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołał się również na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powołanego w treści uzasadnienia organu pierwszej instancji, dotyczącego zgody sąsiada na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu braku decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że jest on chybiony, bowiem w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja w przedmiocie warunków zabudowy z dnia 14 grudnia 1995 r. była już ostateczna. Odnosząc się zaś do zarzutu prowadzenia robót budowlanych mimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę organ odwoławczy podał, że kwestia ta była przedmiotem analizy na etapie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. Organ podał też, że decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, na którą powołuje się odwołująca, została uchylona. W tej sytuacji, nie stwierdzono uchybień merytorycznych w zakresie objętym pozwoleniem na budowę, stąd też brak jest podstaw do uchylenia skarżonej decyzji. Oznacza to, że chybiony jest wniosek o umorzenie postępowania skoro pozwolenie budowlane jest obowiązujące. Fakt zaś, że odwołująca nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy w istocie nie wpłynął na treść zaskarżonej decyzji, jeśli chodzi o jej poprawność merytoryczną. W skardze na powyższą decyzję, poprzedzonej uwzględnionym przez Sąd wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia (postanowieniem z dnia 24 listopada 2005 r.), E. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W treści skargi skarżąca powołała te same argumenty, które zawarła w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, że E. Ł. zmarła w dniu 31 października 2003 r. (odpis skrócony aktu zgonu z dnia 31 października 2003 r. nr [...]) postępowanie toczyło się z udziałem jej następców prawnych, którymi są A. T., E. Ł. oraz K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 1996r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażami wbudowanymi w parterze oraz przyłączami przy ulicy [...] w B. wydana na wniosek Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej w B. została doręczona E. Ł. 5 sierpnia 1996r. Pozostałym stronom z wyjątkiem inwestora decyzję doręczono w dniach od 5 do 16 sierpnia 1996r., zatem w tym samym czasie bądź zbliżonym do czasu doręczenia jej skarżącej. Tylko inwestor Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. odebrała decyzję wcześniej, w dniu 3 lipca 1996r. Nie ma zatem wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania dla E. Ł. upływał w dniu 19 sierpnia 1996r, wobec czego przedmiotowa decyzja nie mogła stać się ostateczną przed tą datą. Odwołanie E. Ł. wniosła w terminie (z prezentaty wynika, że 14 sierpnia odwołanie znajdowało się już w posiadaniu organu I instancji) zaś organ I instancji pismem z dnia 3 września 1996r. zawiadomił inwestora o wniesieniu odwołania. Organ odwoławczy - Wojewoda odwołania nie rozpoznał w toku instancji lecz w dniu 21 października 1996r. postanowieniem nr [...] powołując się na przepisy art. art. 145 § 1 pkt 4, 147, 150 § 2, 149 § 1 i 2 k. p. a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 1996r. i wyznaczył tegoż Prezydenta do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Takiego rozstrzygnięcia Wojewoda dokonał pisząc na wstępie postanowienia, że podejmuje go po "rozpatrzeniu odwołania pani E. Ł.". W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego i na jakiej podstawie prawnej nie rozpatrzył odwołania w toku instancji lecz uznał decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 1996r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę za ostateczną i sięgnął do postępowania nadzwyczajnego - wznowienia postępowania. Nie mogło wszak być tego powodem to, że organ I instancji przed doręczeniem decyzji wszystkim stronom i nie czekając na jej ustatecznienie wydał inwestorowi dziennik budowy. Tego rodzaju naruszenie przez organ przepisów prawa budowlanego w żadnym razie nie stwarzało możliwości uznania decyzji za ostateczną. Nie ma zatem wątpliwości, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 1996r. w dacie wydania przez Wojewodę postanowienia z dnia 21 października 1996 r. nr [...] nie była ostateczna. Instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny, gdyż dotyczy kontroli prawidłowości wyłącznie decyzji ostatecznej. Zatem procedura wznowienia postępowania nie może być wszczęta, zanim decyzja nie stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 4 września 1981 r., II SA 52/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 83 oraz komentarz do art. 145 k.p.a. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Zakamycze,2005,wyd.II). W tej sytuacji tak postanowienie Wojewody z dnia 21 października 1996 r., nr [...] jak i wydane w wyniku wznowienia postępowania decyzje Prezydenta Miasta z dnia 14 września 2001 r., nr [...] oraz Wojewody z dnia 14 grudnia 2001 r., nr [...] musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, gdyż zgodnie z art. wszystkie one mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W wyniku takiego rozstrzygnięcia Organ II instancji będzie zobowiązany do rozpatrzenia odwołania E. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 1996 nr [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.