II SA/Gd 253/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody z dnia 17 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę oddala skargę. Skarżący M. S. pismem z 1 października 2010 r. wniósł o uznanie go za stronę przy podejmowaniu wszelkich decyzji związanych z wydawaniem pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych. Wskazał, że jest właścicielem działek nr [...] i [...] oraz współwłaścicielem działki nr [...] w P. gmina U. Działki te zostały objęte planem zagospodarowania przestrzennego i włączone w obszar parku wiatrowego. Starosta postanowieniem z 22 października 2010 r. odmówił dopuszczenia skarżącego na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych, które zostały uchwalone planem zagospodarowania przestrzennego z 29 czerwca 2006 r. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 31§ 2 K.p.a. w zw. z art. 31§ 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przed wydaniem pozwolenia na budowę strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W tym przypadku ustalono, że stronami w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji są właściciele działek zlokalizowanych w liniach rozgraniczających w terenie strefy technicznej ustalonej w odległości 55 m od osi wieży poszczególnej elektrowni wiatrowej. Wnioskodawca w dotychczas wydanych pozwoleniach nie spełniał tego wymogu i nie może być uznany za stronę w postępowaniach administracyjnych. Wojewoda, w wyniku zażalenia skarżącego, postanowieniem z 17 grudnia 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie incydentalne organu I instancji. Organ II instancji uznał postępowanie wszczęte przed Starostą za bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych. W jego ocenie dla pojęcia strony rozstrzygające znaczenie ma przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ani ten przepis, ani art. 28 K.p.a. nie przewidują, by o statusie strony orzekał organ w formie postanowienia i by od tego postanowienia przysługiwało zażalenie. Status strony jest regulowany przez przepisy prawa materialnego. Wskazał przy tym, że organ I instancji z nieznanych przyczyn zastosował w sprawie regulacje art. 31§ 1 pkt 2 K.p.a. i art. 31§ 2 K.p.a. związane z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej. Skarżący w skardze do Sądu domagał się: 1. uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż nie uwzględnia ono przepisów prawa materialnego i nie orzeka co do istoty sprawy; 2. uznania za stronę postępowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nr [...] wydanego przez Starostę Powiatowego i prawidłowe zinterpretowanie przepisów prawa materialnego; 3. obciążenia kosztami postępowania według norm przepisanych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Mają powyższe na względzie wyjaśnić na wstępie należy, iż rola sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu sprowadzała się wyłącznie do kontroli tego, czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z normami prawa je regulującymi oraz czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd administracyjny nie ma możliwości, w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa przez organy administracji, rozstrzygać o prawach i obowiązkach obywatela. Tym samym, w przypadku gdyby zaskarżone rozstrzygnięcie było wadliwe, Sąd nie mógłby podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dlatego żądanie określone w punkcie 2 skargi nie mogłoby zostać przez sąd uwzględnione. Jednakże w przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie było zgodne z prawem, a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r. opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż ustawodawca w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ograniczył krąg osób mogących być stroną takiego postępowania. Niemniej jednak, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, ani normy Prawa budowlanego, a normy K.p.a. nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego, w którym orzekałoby się o tym, czy konkretna osoba jest czy też nie jest stroną postępowania. Wprawdzie organy administracji powinny badać, czy żądanie pochodzi od strony, czy od podmiotu nie będącego stroną, jednakże wyraz dokonywanym w tym względzie ustaleniom powinny dać dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (por. wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r. w sprawie III SA 97/86 oraz wyrok NSA z 10 marca 1989 r. w sprawie IV SA 1254/88 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Nadto, jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, brak było podstaw do stosowania art. 31§ 2 K.p.a. w zw. z art. 31§ 1 pkt 2 K.p.a., jako że dotyczą one wyłącznie rozstrzygnięcia w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej. W konsekwencji organ II instancji prawidłowo uznał, iż wobec braku normy prawnej pozwalającej organowi administracji na wydanie orzeczenia rozstrzygającego o uznaniu skarżącego za stronę postępowania i dopuszczeniu udziału w postępowaniu, postępowanie takie jest bezprzedmiotowe z powodu braku prawnych podstaw do rozpatrzenia sprawy. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 K.p.a.). Z tych też przyczyn zasadne było uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania w oparciu o art. 138 § 1pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i 105 § 1 K.p.a. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że skoro nie ma prawnej możliwości rozstrzygania o dopuszczeniu do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym jako strona, to tym bardziej niemożliwym jest wydanie takiego rozstrzygnięcia odnośnie przyszłych, nieskonkretyzowanych postępowań administracyjnych, które wcale nie muszą być prowadzone. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że podmiot, który twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, może domagać się oceny przez organ tej kwestii składając odwołanie od decyzji lub też podanie o wznowienie postępowania. Z treści skargi wynika, że skarżący skorzystał ze swoich uprawnień składając skutecznie podanie o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.