II SA/Gd 2531/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2001 r.. nr [...] w przedmiocie budowy przyłącza uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2001 r.. nr [...]. Decyzją z dnia 15 stycznia 2001r. Nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] we wsi C. przy ul. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 Kpa i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. B. W piśmie z dnia 17 października 2000r. wnioskodawczyni wniosła o zbadanie legalności budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku mieszkalnego, położonego we wsi C. przy ul. [...] [...], która przebiega przy posesji przy ul. [...], stanowiącej własność M. B. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że obecna właścicielka posesji przy ul. [...] A. C. nabyła nieruchomość od J. B. w dniu 1 września 2000r. Z wyjaśnień złożonych w tut. Inspektoracie w dniu 7 listopada 2000r. przez A. C. wynika, że sporne przyłącze wybudowane zostało w 1983r. przez J. B. Z posiadanego materiału wynika, że Naczelnik Gminy decyzją z dnia 5 maja 1982r. znak: [...] udzielił J. B. pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce [...] położonej w C. przy ul. [...]. Plan realizacyjny stanowiący załącznik do w/w decyzji określił m.in. budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej przebiegającej również przez teren działki 197 przy ul. [...]. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) obowiązującej w dniu wydania pozwolenia na budowę, obiektami budowlanymi są m.in. budynki, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażone w instalację i urządzenia niezbędne do spełnienia przeznaczonych im funkcji. W świetle powyższego stwierdzono, że inwestor uzyskując pozwolenie na budowę budynku letniskowego, uzyskał również pozwolenie na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej. Z wyjaśnień złożonych przez A. C. wynika, że inwestor wybudował przyłącze w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę. Odstępstwo to polega na zmianie trasy przyłącza (w obrębie działek) w sposób nie mający istotnego wpływu na całą inwestycję. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. wskazując w nim, iż w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie wykazał czy przyłącze kanalizacyjne wybudowane zostało legalnie tzn. z pozwoleniem na budowę, czy nielegalnie jako samowola budowlana. W legendzie planu zagospodarowania nie mówi się nic o ewentualnym przyłączu sanitarnym, zaś w decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma mowy o jakichkolwiek przyłączach do budynku. Decyzją z dnia 19 czerwca 2001r.Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do przyłącza kanalizacji sanitarnej prowadzącego do budynku mieszkalnego przy ul. [...] we wsi C. W uzasadnieniu wskazano, że ocena sprawy dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa, lecz orzeczenie zaskarżonej decyzji zostało niewłaściwie sformułowane. Postępowanie bowiem nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż przedmiot sprawy – sporne przyłącze kanalizacyjne istnieje. Nie stwierdzono jednak podstaw do uznania, iż powstało ono samowolnie, ponieważ zostało uwzględnione w pozwoleniu na budowę, a konkretnie w jego integralnym załączniku – planie realizacyjnym. Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji wyjaśnił, że ewentualna zmiana trasy przyłącza w obrębie działek nie ma wpływu na ocenę legalności tego przyłącza. Nadto stwierdził, że uwagi odwołującej się, kwestionujące prawidłowość procedury związanej z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 5 maja 1982r. wydanym przez Naczelnika Gminy, nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu dotyczącym zbadania legalności budowy przedmiotowego przyłącza. W ocenie organu odwoławczego istota problemu sprowadza się do ewentualnych nieprawidłowości związanych z korzystaniem z własności sąsiedniej, a zagadnienie to może być rozwiązane jedynie na drodze cywilno-prawnej. Zadaniem organów nadzoru budowlanego w rozpatrywanym przypadku byłoby podjęcie działań w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale tylko wówczas gdyby wystąpiły nieprawidłowości techniczno-budowlane, których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. W przypadku ewentualnego stwierdzenia samowoli budowlanej w zakresie urządzeń związanych z budynkiem, do których należy m.in. przyłącze kanalizacyjne, przepisy Prawa budowlanego dają możliwość "zalegalizowania" wykonanych robót po doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z przepisami. W rozpatrywanej sprawie odpowiednie ustalenia zostały dokonane przez organ I instancji, wobec czego nie jest wymagane dodatkowe postępowanie, dlatego organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekł stosownie do wniosku strony. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. B. Skarżąca wskazała, że w wydanym pozwoleniu na budowę budynku letniskowego brak zapisu o przyłączach, brak ich również w części opisowej planu zagospodarowania na etapie projektowania, brak również stosownych odbiorów technicznych. W spornym przyłączu występują nieprawidłowości formalno-techniczno-budowlane, co uniemożliwia jego właściwe funkcjonowanie, jak również wyklucza jego legalność utrudniając jednocześnie wykorzystanie części działki. Dotychczasowa ocena organów nadzoru budowlanego bez dokonania dokładnych oględzin w terenie z udziałem wszystkich zainteresowanych nie może być prawidłowa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, Dodatkowo organ podniósł, że analiza dokumentacji bezsprzecznie wykazała, że przyłącze zostało naniesione na plan realizacyjny, chociaż nie stwierdzono istnienia opracowania projektu w tym zakresie. Niemniej, gdyby nawet sporne przyłącze było zupełnie pominięte w dokumentacji co świadczyłoby o jego samowolnym charakterze to przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do jego usunięcia, w szczególności spornego odcinka na działce skarżącej, podłączonego do studzienki znajdującej się na tej działce. W piśmie z dnia 4 stycznia 2005r. skarżąca stwierdziła, że przedmiotowe przyłącze kanalizacji przebiega całkowicie inaczej niż na załączonym planie realizacyjnym i stanowi samowolę budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tj. z 2000r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepis ten stanowił, że przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Artykuł ten jest więc kontynuacją artykułu 50, a jego zastosowanie ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli tzw. legalizacji. Stosownie do treści art. 51 § 4 tryb ten ma również odpowiednie zastosowanie do wykonanych już robót. Oznacza to, że orzekające w tego rodzaju sprawach organy winny w pierwszej kolejności ustalić treść udzielonego pozwolenia na budowę, następnie zaś ustalić zakres wykonanych na podstawie tego pozwolenia prac budowlanych. Dopiero takie ustalenia te pozwalają na dokonanie oceny czy w trakcie budowy miało miejsce odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie tych faktów przy jednoczesnej ocenie, że roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę daje organowi podstawę do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Wskazać nadto należy, że na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego w tym ocenę czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich, wynikającą z treści art. 5 prawa budowlanego. Przy czy podkreślenia wymaga, że zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie dokonywanej bądź dokonanej budowy do stanu zgodnego z prawem, czyli tzw. legalizacji i może dotyczyć wyłącznie tych robót budowlanych, które zostały wykonane gdy decyzja o pozwoleniu na budowę podlegała wykonaniu i tylko w zakresie wynikającym z zatwierdzonego projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały właściwych ustaleń pozwalających na ocenę czy i w jakim zakresie roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem, czy też zostały zrealizowane poza zakresem decyzji stanowiącej podstawę dla ich wykonywania. I tak nie ustalono czy przyłącze zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami, czy stan techniczny nie narusza przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji brak jest ustaleń i rozważań w tym przedmiocie. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że miało miejsce odstępstwo polegające na zmianie trasy przyłącza (w obrębie działek) w sposób nie mający istotnego wpływu na całą inwestycję. Rzeczą organu nadzoru budowlanego było poczynienie w tej mierze odpowiednich ustaleń i oceny, czego z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa nie dokonano. Z powodu braku jednoznacznych ustaleń, Sąd nie ma możliwości oceny prawidłowości rozstrzygnięcia oraz zarzutów M. B., która podważa ustalenia i stanowisko przedstawione w zaskarżonych decyzjach w przedmiocie dokonanej budowy przyłącza. Z notatki służbowej sporządzonej przez organ pierwszej instancji wynika, iż załącznik graficzny do pozwolenia na budowę budynku letniskowego z dnia 5 maja 1982r. określał budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej do budynku. Plan realizacyjny zakładał włączenie przyłącza do sieci biegnącej w ul. [...] poprzez studzienkę usytuowaną na działce sąsiedniej przy ul. [...]. Wyjście przyłącza do studzienki było przewidziane od strony frontowej budynku. Tymczasem przyłącze z uwagi, iż główny węzeł sanitarny znajduje się w tylnej części budynku zostało wyprowadzone i włączone do istniejącego pionu kanalizacyjnego usytuowanego na działce przy ul. [...] od strony bocznej budynku co zostało zaznaczone na planie realizacyjnym budynku. Wskazać jednakże należy, że znajdujący się w aktach sprawy plan realizacyjny nie zawiera opisu. Nie został również jednoznacznie ustalony sposób wykonania spornego przyłącza. Stwierdzić zatem należy, że sprawa w omówionym zakresie nie została, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kpa, należycie wyjaśniona. Stąd też w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ administracji winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych odnośnie sposobu wykonania spornego przyłącza oraz zakresu udzielonego pozwolenia na budowę, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.