II SA/Gd 254/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sprawie udzielenia pomocy w postaci bezpłatnych świadczeń leczniczych uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 marca 2004r. podjętą na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie pomocy w postaci bezpłatnych świadczeń leczniczych. Organ ustalił, że w dniu 18 marca 1997r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 12 lutego 1997r., w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 26 maja 1993r. w sprawie udzielenia pomocy w postaci bezpłatnych świadczeń leczniczych. Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2003r. S. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 1997r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, twierdząc, iż decyzja Kierownika MOPS wydana została bez podstawy prawnej i oparta została na niewłaściwej interpretacji pojęcia "wywiad środowiskowy". Badając, czy występuje przesłanka nieważności określona wymienionym przepisem, to jest czy decyzja Kierownika MOPS wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja SKO z dnia 18 marca 1997r. podjęta została w związku z wnioskiem strony, na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 kpa wobec została wydana na podstawie prawnej, strona natomiast nie wykazała we wniosku rażącego naruszenia prawa. Postępowanie zakończone wymienioną decyzją nie toczyło się w trybie odwoławczym dotyczącym odmowy przyznania bezpłatnych świadczeń leczniczych, lecz w trybie nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Z wniosku strony wynika, iż domaga się ona wzruszenia decyzji z dnia 25 czerwca 1993r., co nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu, bowiem sprawa ta została rozstrzygnięta decyzją SKO z 18 marca 1997r. Skarga S. B. na tę ostatnią wymienioną decyzję SKO była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 maja 1998r. w sprawie sygn. akt II S.A./Gd 419/97 skargę oddalił. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. B., twierdząc nadal, że decyzja Kierownika MOPS z 26 maja 1993r. wydana została bez podstawy prawnej i dotknięta jest wadą nieważności. Zdaniem skarżącego wada ta przenosi się na wszystkie decyzje Kolegium wydane w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 29 marca 2004r. działając na podstawie art. 127 § 3 i 4 k.p.a. utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję własną z dnia 1 marca 2004r. Organ po ponownym rozpatrzenie sprawy podtrzymał stanowisko co do tego, że w niniejszym postępowaniu nie może doprowadzić do wzruszenia decyzji Kierownika MOPS z dnia 26 maja 1993r. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł S. B., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący wskazuje ponownie na wady decyzji Kierownika MOPS z 26 maja 1993r., wydanej jego zdaniem z rażącym naruszeniem art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). Kierując się ta zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zarówno orzecznictwo sądowe jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 Kpa jest środkiem zaskarżenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996r. III AZP 23/95 (OSNAPU z 1996r. nr 15, poz. 205), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1996r., sygn. akt I SA 1296/95 (Glosa z 1996r. nr 7 poz. 12) i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996r. OPS 4/96 (ONSA z 1997r. Nr 2 poz. 44). Zgodnie z tymi poglądami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji publicznej ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001r., sygn. akt IV SA 941/99, nie publ.) W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 26 maja 1993r. Strona postępowania złożyła następnie do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji SKO wynika, że zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie, w którym zasiadły B. M., L. Ś. oraz D. J. Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., w składzie organu orzekającego pozostały trzy osoby, które orzekały w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji. Osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem już wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 kpa) oraz czynności przewidziane w art. 64 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513). Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003r., sygn. akt V SA1313/02, nie publ.). Sąd, podzielając również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Gd.871/03 (nie publ.), zważył, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 1 marca 2004r., czy też kontrola ważności decyzji wydanej przez Kierownika MOPS w dniu 26 maja 1993r. byłoby przedwczesne, albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 1 marca 2004r. nr 2197/032 winno rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 Kpa wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym celu należy przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a następnie dokonać oceny, czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 1997r. nr [...]. Podstawy uchylenia decyzji w postępowaniu sądowym wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekał o jej wstrzymaniu, zgodnie z art. 152 a contrario Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym.