II SA/Gd 255/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2004 r., nr [...]; 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 listopada 2004 r., na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał M. i R. K. rozbiórkę obiektu budowlanego parterowego z poddaszem nieużytkowym pełniącego funkcję odnowy biologicznej, o wymiarach zabudowy wynoszących 15,45 m x 9,60 m, wybudowanego na terenie działki nr [...] w B. w odległości 5m od granicy z terenami leśnymi – działką nr [...] w G. stanowiącą strefę [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, iż M.i R. K. wybudowali na działce nr [...] w B. budynek pełniący funkcję odnowy biologicznej. Jest to obiekt parterowy z poddaszem nieużytkowym, murowany, ze ścianami osłonowymi z drewna oraz dachem dwuspadowym pokrytym papą o wymiarach 15,45 m x 9,60 m. Budynek usytuowano w odległości 5 m od granicy z działką nr [...] w G. oraz 20 m od granicy z działką nr [...] w G. – terenami stanowiącymi L. P. W ocenie organu przedmiotowy budynek został wybudowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym niniejszą sprawę należało rozpatrzyć w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zastosowanie tej procedury zmierza w pierwszej kolejności do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Niezbędna jest więc w sprawie analiza usytuowania obiektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 26 kwietnia 2002 r. wydaną dla działki [...] w B. nieprzekraczalna linia zabudowy wolno stojącej wynosi 30 m i 15 m od linii rozgraniczającej z terenami leśnymi, z możliwością wycofania w głąb działki. Ponadto działka nr [...] położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie [...], co w konsekwencji powoduje, w ocenie organu, iż należy zachować pomiędzy zabudową i granicą lasu przynajmniej 30 m odległość. Inwestor realizując roboty budowlane posadowił przedmiotowy budynek w odległości 5 m ( zamiast 30 m ) od linii rozgraniczającej z terenami leśnymi leżącymi w [...]. W związku z tym, że budynek usytuowany jest w całości na terenie oznaczonym jako nieprzekraczalna linia zabudowy organ zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ( w związku z art. 51 ust. 7 ) ustawy Prawo budowlane zobligowany jest do nakazania jego rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i R. K. W uzasadnieniu nie kwestionowali, iż doszło do odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnili, że zmiana lokalizacji budynku spowodowana była chęcią uniknięcia rozbiórki istniejących obiektów budowlanych takich jak boiska, korty tenisowe, które są niezbędne dla prowadzenia ośrodka. Ponadto takie usytuowanie budynku pozwoliło na nieprzebudowywanie infrastruktury podziemnej sieci i węzłów instalacji sanitarnej oraz energetycznej. Obiekt został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym oraz zasadami pełnej przydatności techniczno – użytkowej, oraz zachowano formę architektoniczną zgodną z regionalnym budownictwem. Odwołujący się wskazali również, że realizując obiekt w nowej lokalizacji kierowali się przepisami znowelizowanej ustawy - Prawo budowlane i warunkami technicznymi, wydanymi w dniu 12 kwietnia 2002 r., które określiły minimalne odległości od granicy na 4 m i 12 m. Dodano, że w czasie budowy obiektu teren za ogrodzeniem nie był porośnięty lasem oraz, że zmiana usytuowania budynku nie oddziałowuje szkodliwie na środowisko. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 stycznia 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości nie znajdując podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z projektem zagospodarowania działki nr [...] sporny budynek został zaprojektowany w odległości większej niż 30 m od granicy z działką nr [...] i większej niż 15 m od granicy z działką nr [...] w G., a zatem w ocenie organu, przesunięcie obiektu w stronę południowo-wschodnią na odległość 5 m od granicy z działką nr [...] stanowi istotne odstępstwo. W związku z zaistnieniem przesłanki istotnego odstąpienia od ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę organ uznał za uzasadnione przeanalizowanie obecnej lokalizacji obiektu w aspekcie jej zgodności z przepisami prawa i ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Na podstawie zebranego w sprawie materiału organ stwierdził, że przedmiotowa lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach i zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 kwietnia 2000 r. Rygorystyczne warunki dla lokalizacji obiektu wynikały z faktu, że działka nr [...] w B. graniczy z [...] na którym obowiązują szczególne rygory, między innymi zakaz lokalizowania nowych budynków w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu, określone Rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń ( Dz. Urz. Woj. G. Nr [...] poz. [...] z późn. zm. ), zmienione Rozporządzeniem Wojewody. nr [...] z dnia 3 września 1998 r. ( Dz. Urz. Woj. G. Nr [...] poz. [...] ). W związku z powyższym organ uznał, iż zasadnym było wydanie przez organ pierwszej instancji nakazu rozbiórki obiektu. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony organ wyjaśnił, iż przepisy dotyczące warunków technicznych stosuje się, gdy z przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania. W niniejszej sprawie obowiązywały natomiast ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i M. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) przez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przepisów prawa materialnego - art. 51 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę nie może być zalegalizowane. Skarżący wywodzili, iż przesunięcie budynku odnowy biologicznej o kilkanaście metrów od miejsca określonego w decyzji nie jest istotnym odstępstwem, bowiem organ błędnie przyjął, iż działka nr [...] graniczy ze [...] na odległość 5m. Granica strefy chronionej znajduje się nie w odległości 5 m. lecz około 400 m. Dowodem potwierdzającym błędną ocenę położenia obszaru chronionego jest odległość miedzy budynkiem, a linią kolejową G. – K., gdyż właśnie ta linia kolejowa stanowi granicę obszaru [...], a nie las, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Jako dowód na powyższą okoliczność skarżący załączyli do skargi kserokopię wyciągu mapy turystycznej "Powiat K.", kserokopię fragmentu mapy określającej granice [...] oraz wyciąg z Rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z określeniem przebiegu granic tego obszaru chronionego. Ponadto, zdaniem skarżących, organy nadzoru bezpodstawnie uznały za las kilkuletnią samosiejkę, a zatem również argument, iż budynek usytuowany jest zbyt blisko lasu jest nieprawdziwy. Wskazano, iż ustawa o ochronie przyrody zniosła ograniczenia dotyczące odległości budynków od lasu, a jedyne ograniczenia w tym zakresie przewidują obecnie przepisy przeciwpożarowe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Orzekając w niniejszej sprawie rozbiórkę wybudowanego obiektu, organy jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ). Zgodnie z treścią wskazanych przepisów organ jest obligowany do orzeczenia rozbiórki obiektu w sytuacji gdy obiekt został wykonany w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a nie ma możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę lecz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ), przy braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, stanowi okoliczność uzasadniającą nakaz rozbiórki. Nakaz rozbiórki jest jednak bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki i najdalej idącą sankcją wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami. Z tego względu nie można go nadużywać bądź stosować automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Z uwagi właśnie na swoją dotkliwość dla osoby inwestora nakaz rozbiórki musi być poprzedzony szczegółowymi i nie budzącymi jakichkolwiek wątpliwości ustaleniami stanowiącymi podstawę jego orzeczenia. W niniejszej sprawie natomiast jedynym i pewnym ustaleniem jest wyłącznie fakt, iż skarżący samowolnie zmienili lokalizację obiektu w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zbliżając go do granicy sąsiedniej działki na odległość 5 metrów. Pozostałe ustalenia organu co do niezgodności takiego usytuowania obiektu z przepisami prawa budzą natomiast uzasadnione wątpliwości. Organ ustalając, iż granica sąsiedniej działki ( [...] ) stanowi jednocześnie granicę [...] oparł się jedynie na oświadczeniu przedstawiciela L. P. złożonym w trakcie oględzin, iż działka [...] stanowi teren obszaru [...] oraz na decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w dniu 26 kwietnia 2000 r. dla działki skarżących ( [...] ). Na tej podstawie organ ustalił niezgodność budowy obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanymi w uzasadnieniu decyzji rozporządzeniami Wojewody. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przebieg granicy [...] i wykazujących, iż przebiega ona wzdłuż granicy z działką [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia 18 października 1999 r. ( treść uchwały dostępna w Systemie Informacji Prawnej Lex ) nie określa przeznaczenia sąsiedniej działki [...] ( poprzednio [...] ). W ustaleniach szczegółowych ( karta terenu ) dla jednostki urbanistycznej 007 obejmującej działkę skarżących w warunkach wynikających z ochrony konserwatorskiej znajduje się zapis, iż "teren ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie [...], należy zachować odległość przynajmniej 30 m pomiędzy zabudową i granicą lasu, znajdującego się w obrębie obszaru chronionego". Z żadnych natomiast dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika, iż to właśnie sąsiednia działka ([...] ) znajduje się w obrębie obszaru chronionego. Stąd zarzuty skarżących, iż granica obszaru chronionego w rzeczywistości przebiega w odległości 400 m od wybudowanego obiektu i dostateczne uprawdopodobnienie tej okoliczności przedłożonymi kserokopiami map i wyciągiem z rozporządzenia ze wskazaniem granic obszaru chronionego ,przy braku prawidłowych ustaleń organu w tym zakresie, muszą skutkować uchyleniem wydanych decyzji i koniecznością szczegółowego zbadania tej kwestii przez organ. Należy wskazać, iż stosownie do zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad ( art. 6, 7 i 8 ) organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie bowiem sprawy w w/w zakresie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). W niniejszej sprawie organ nie wyjaśniając szczegółowo kwestii odległości budynku skarżących od granicy obszaru chronionego naruszył przepisy art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisów tych wynika, że na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie bowiem możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Orzeczenie w tym przedmiocie ma charakter obligatoryjny, a w ocenie Sądu wykonanie wadliwych decyzji byłoby nieuzasadnione i prowadziło do naruszenia praw i interesów skarżących.