II SA/Gd 257/98

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krystyny i Zbigniewa W. na decyzję Wojewody G. z dnia 16 stycznia 1998 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę - oddala skargę. Wojewoda G. nie uwzględniając odwołania Krystyny i Zbigniewa W. w dniu 16 stycznia 1998 r., na podstawie art. 149 par. 3 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 8 września 1997 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną o pozwoleniu na budowę domu usługowo - mieszkalnego przy ul. S. 41-43 w G. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następujących ustaleń faktycznych: W dniu 25 lutego 1997 r. Prezydent Miasta G. wszczął postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę domu uslugowo-mieszkalnego na terenie nieruchomości położonej przy ul. S. 41-43 w G. O wszczęciu tego postępowania zawiadomiono inwestora, właścicieli nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości. Postępowanie to zakończone zostało ostateczną decyzją z dnia 23 maja 1997 r. o pozwoleniu na budowę. Krystyna i Zbigniew W. we wniosku z dnia 5 sierpnia 1997 r. domagali się wznowienia postępowania w tej sprawie wywodząc, że jako dzierżawcy sąsiedniej nieruchomości zostali pominięci od udziału w tym postępowaniu. Organ administracji ustalił, że w oparciu o umowę dzierżawy z dnia 7 listopada 1986 r. wnioskodawcy byli dzierżawcami części /o pow. 50 m2/ sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Miejskiej w G. Umowa ta zawarta na czas nieokreślony przewidywała możliwość jej wypowiedzenia z zachowaniem 3 miesięcznego okresu. Ponadto zakazywała dzierżawcom dokonywania na tym gruncie jakichkolwiek nakładów inwestycyjnych. We wrześniu 1996 r. właściciel, z zachowaniem 3 miesięcznego terminu, wypowiedział przedmiotową umowę, która definitywnie rozwiązana została z dniem 31 grudnia 1996 r. Wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nastąpiło już po rozwiązaniu umowy i organ administracji nie miał obowiązku zawiadamiania Krystyny i Zbigniewa W. o tym postępowaniu, które nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku byłych dzierżawców sąsiedniej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość wypowiedzenia umowy Wojewoda G. wskazał że kwestie te wykraczają poza przedmiot postępowania administracyjnego, podobnie jak roszczenia o zwrot nakładów, które mogą być dochodzone wyłącznie w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Niezależnie od tego organ odwoławczy podkreślił, że par. 13 umowy dzierżawy jednoznacznie przewidywał możliwość jej wypowiedzenia bez względu na porę, w przypadku realizacji inwestycji zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego. Krystyna i Zbigniew W. wnieśli skargę do sądu administracyjnego, w której wywodzili, że zgodnie z art. 28 Kpa przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. S. 41-43 w G. Zdaniem skarżących w postępowaniu administracyjnym błędnie przyjęto, iż umowa dzierżawy, na podstawie której użytkowali sąsiednią nieruchomość miejską, została definitywnie rozwiązana a im nie przysługują prawa strony w sprawie zabudowy sąsiednich gruntów. Są oni użytkownikami tego gruntu, opłacają nadal czynsz dzierżawny i dopiero Sąd w postępowaniu cywilnym orzeknie czy wypowiedzenie umowy było skuteczne. W tych warunkach oraz w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego i art. 28 Kpa pozbawienie ich możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę narusza zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewoda G. wskazał dodatkowo, że fakt bezumownego użytkowania nieruchomości nie daje przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 145 par. 1 Kpa. Zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa wznawia się postępowanie w sprawie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało w art. 28 Kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Całe zagadnienie występując w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy skarżący jako osoby władające bez tytułu prawnego nieruchomością są stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i wydanie pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce. Zgodnie bowiem z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony w rozumieniu art. 28 Kpa. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że umowa dzierżawy, na podstawie której Krystyna i Zbigniew W. dzierżawili część działki nr 931/594 stanowiącej własność gminy, została rozwiązana z dniem 31 grudnia 1996 r. w drodze wypowiedzenia dokonanego w terminie w niej określonym. Nastąpiło to przed wszczęciem postępowań administracyjnych o ustalenie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że dzierżawcy nie opuścili ww. działki po wygaśnięciu umowy i wystąpili do sądu powszechnego z powództwem o uznanie bezskuteczności wypowiedzenia. W świetle tych ustaleń należy ich uznać za osoby władające cudzym gruntem bez tytułu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie, po wieloletnich sporach o to, czy pojęcie strony postępowania administracyjnego ma charakter procesowy, czy też materialny przeważa pogląd, że stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa jest osoba fizyczna lub prawna, która na podstawie obowiązującego prawa może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być /powinna być/ obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakie dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. /por. Komentarz B. Adamiak i J. Borkowski do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 1996 r. str. 183-200 i przytoczone tam orzecznictwo oraz literatura/. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podzielając dokonaną w ww. Komentarzu wykładnię pojęcia strony, podziela te poglądy doktryny i orzecznictwa, które przyjmują, że interes prawny o jakim mowa w art. 28 Kpa musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Jest więc niewątpliwe, że właściciel sąsiedniej nieruchomości bądź podmiot nią władający na podstawie innego tytułu prawnego ma interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Przymiotu strony nie można natomiast nadać osobie, która bez tytułu prawnego włada cudzym gruntem i która ponadto chce w postępowaniu administracyjnym realizować swoje cywilnoprawne roszczenia dotyczące między innymi zwrot nakładów dokonanych na nieruchomości. Osoba taka nie będzie ani adresatem decyzji w sprawie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę ani też rozstrzygnięcie nie będzie dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku. Z tych też przyczyn organ administracji nie był zobowiązany do wezwania skarżących do udziału w przedmiotowym postępowaniu w trybie i na zasadach określonych w art. 61 par. 4 w związku z art. 28 Kpa. Uznanie przez organy administracji, że podmiotowi. który złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, uzasadnia rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 149 par. 3 Kpa tj. w drodze decyzji o odmowie wznowienia postępowania /por. cyt. Komentarz do Kpa str. 653/. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, co prowadzić musiało do oddalenia skargi na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.