II SA/Gd 2585/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny \v GdaI1sku w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jacek Hyla Sędziowie : WSA Alina Oominiak (spr.) WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant: Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Cz. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 września 2002 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 10 lipca 1998 r. nr [...] Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych odmówił stwierdzenia u skarżącego Cz. M. choroby zawodowej w postaci zawodowego uszkodzenia słuchu. Wydając powyższą decyzję organ pierwszej instancji oparł się na wywiadzie środowiskowym, wywiadzie epidemiologicznym oraz orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia 12 stycznia 1998 r. oraz Instytutu Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. z dnia 3 czerwca 1998 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. wskazał, że wprawdzie skarżący od 1967 r. pracował jako instruktor zawodu, ale jedynie sporadycznie – w czasie egzaminów narażony był na hałas ponadnormatywny, co stanowi podstawę do uznania, że schorzenie skarżącego nie może zostać uznane za zawodowe uszkodzenie słuchu. Z kolei Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. stwierdził, iż obustronny, głęboki graniczący z głuchotą niedosłuch odbiorczy, na który cierpi skarżący nie może być uznany za niedosłuch pochodzenia zawodowego ze względu na 30-letni okres jaki upłynął od zaprzestania pracy w ponadnormatywnym hałasie. Podniesiono nadto, iż skarżący w okresie od 1967 do 1994 r. wykonywał pracę instruktora zawodu, co wskazuje na zadawalającą w tym okresie wydolność społeczną słuchu. W odwołaniu od powyższej decyzji Cz. M. wskazał, iż zarówno organ pierwszej instancji jak i wydające w sprawie opinie lekarskie jednostki służby zdrowia pominęły okoliczność, że w okresie, w którym skarżący pracował w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas mogło u niego dojść do osłabienia słuchu przekształconego w późniejszym okresie w niedosłuch graniczący z głuchotą. Wskazał, że w latach 1954 – 1967 pracował na stanowisku spawacza elektrycznego oraz mistrza Wydziału Kadłubowego i praca ta mogła mieć wpływ na późniejszy postęp wady słuchu, osłabienia jego odporności i zwiększenia podatności słuchu na uszkodzenia. Podał, iż stosowna dokumentacja lekarska znajduje się w Przychodni Zakładowej "A" S.A. Rozpoznając odwołanie skarżącego Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia 12 lutego 1999 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący w latach 1954 - 1967 był zatrudniony na stanowiskach spawacza, brygadzisty spawaczy i mistrza wydziału kadłubowego i w tym czasie był narażony na ponadnormatywny hałas. W okresie od 1967 r. do 1994 r. pracował jako specjalista ds. szkolenia zawodowego, instruktor szkolenia zawodowego oraz kierownik zmiany szkolenia zawodowego. W tym czasie narażenie na hałas było sporadyczne i krótkotrwałe. Organ odwoławczy podniósł, że Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. w uzupełniającym orzeczeniu lekarskim z dnia 25 stycznia 1999 r. nie rozpoznał u skarżącego choroby i podtrzymał uprzednio wydana opinię. W tej sytuacji organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G., zarzucając jej naruszenie § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż stałe narażenie na ponadnormatywny hałas miało miejsce do 1983 r. bowiem, mimo że na stanowisko instruktora praktycznej nauki zawodu został przeniesiony w 1967 r. ze względu na niedosłuch, to nadal prowadząc naukę zawodu wykonywał pracę w warunkach podobnych do poprzednich. W tej sytuacji twierdzenia jednostek służby zdrowia, iż stwierdzeniu choroby zawodowej sprzeciwia się trzydziestoletni okres pracy w warunkach niewystępowania ponadnormatywnego hałasu zdaniem skarżącego są błędne. Skarżący wskazał, iż orzeczenia lekarskie pomijały też bezsporny fakt wystąpienia u niego niedosłuchu już po okresie pracy w latach 1954 – 1967, a później pogłębianie się tej choroby, a jak wynika z dokumentacji lekarskiej Przychodni Zakładowej "B" podejrzenie choroby polegającej na obustronnym niedosłuchu typu odbiorczego było u niego już w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych i już wówczas zakład pracy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia powinien był skierować skarżącego do jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych. Wyrokiem z dnia 7 marca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd podniósł, iż inspektora sanitarnego prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej obowiązują wszystkie reguły dotyczące przebiegu postępowania w szczególności art. 7, 77 § 1 i 2 i 80 k.p.a., zaś orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia jest w istocie opinią biegłego. Sąd wskazał, iż poza sporem pozostaje fakt, że skarżący pracował do 1967 r. w warunkach sprzyjających uszkodzeniom słuchu. Wykonywał bowiem wówczas pracę w miejscach, gdzie znacznie przekraczane były dopuszczalne normy hałasu. Zasadniczą sporną kwestią pozostaje natomiast narażenie na nadmierny hałas w dalszych okresach pracy skarżącego, zaś w szczególności w latach 1968 – 1983. Sąd podniósł, iż w tej sytuacji uzupełnienie materiału dowodowego musi polegać na szczegółowych ustaleniach w jakich warunkach skarżący w latach 1967 – 1983 prowadził praktyczną naukę zawodu, a później na czym polegały jego obowiązki jako specjalisty ds. szkolenia. Sąd wskazał nadto, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów lekarskich z przemysłowej służby zdrowia, pod opieką której pozostawał skarżący przez cały okres zatrudnienia. Wagę tych materiałów musi podkreślać bezsporna okoliczność, iż przyczyną odsunięcia skarżącego w 1967 r. od pracy produkcyjnej było stwierdzenie już wówczas u niego niedosłuchu. Nie można więc w ocenie Sądu wykluczyć, że choroba zawodowa ujawniała się już znacznie wcześniej, a następnie jedynie się nasilała. Rozpoznając ponownie sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 7 maja 2002 r. nr [...] na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych odmówił stwierdzenia u skarżącego Cz. M. choroby zawodowej w postaci zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uzupełnił dokumentację dotyczącą przebiegu pracy zawodowej skarżącego i jego narażenia na hałas. Organ wskazał, iż z pisma Biura Bezpieczeństwa Pracy przy "C" z dnia 21 lutego 2001 r. wynika, że w okresie od 1954 r. do 1967 r. skarżący był narażony bezpośrednio i pośrednio na hałas ponadnormatywny przez około 6 godzin na 8 godzinny dzień pracy, a w latach 1967 – 1983, gdy wykonywał głównie prace nadzorczo-kontrolne oraz prace biurowe mógł być narażony na tło hałasu przez około 6 godzin w miesiącu – podczas przeprowadzania egzaminów praktycznych, zaś od kwietnia 1983 r. pracował na stanowiskach, na których narażenie na hałas nie występowało. W tej sytuacji WOMP podtrzymał swoją poprzednią opinię. Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, iż zwrócił się do biura kadr "D" z zapytaniem, czy w aktach personalnych skarżącego znajduje się zaświadczenie lekarskie, na podstawie którego Kierownik Sekcji Szkolenia Zawodowego stwierdził w piśmie z dnia 27 listopada 1996 r., że skarżący w latach 1970 – 1977 był zatrudniony ze względu na niedosłuch na stanowisku indywidualnym przy opracowywaniu programów szkolenia zawodowego. W odpowiedzi na powyższe zapytanie "E" podała, iż w aktach osobowych skarżącego nie ma orzeczenia lekarskiego stwierdzającego niedosłuch. Jedynym dokumentem zawierającym orzeczenie lekarskie jest odnaleziona w archiwum SKS karta kontrolna BHP i badań profilaktycznych, w której figurują następujące zapisy z 2.01.1995 r. "czynniki szkodliwe – brak" , "10.09.1992 r. zdolny" i "22.01.1995 r. – zdolny bez hałasu". Organ nadto wskazał, iż brak jest audiogramów, a zatem nie można ustalić wielkości niedosłuchu w latach siedemdziesiątych, nadto całą dokumentację lekarską laryngologiczną wydano w dniu 14 maja 1997 r. skarżącemu, co wynika z wpisu w książce audiometrów w przychodni przy "E". Brak jest również dokumentacji z poradni lekarskiej ogólnej, zaś kadry "F" nie posiadają zaświadczenia lekarskiego, na podstawie którego Kierownik Sekcji Szkolenia Zawodowego stwierdził, iż skarżący przeniesiony był z powodu niedosłuchu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż organ pierwszej instancji nie dokonał analizy dokumentacji lekarskiej zgromadzonej w sprawie, gdyż wbrew twierdzeniom organu w dokumentach tych znajdują się orzeczenia lekarskie stwierdzające niedosłuch. Skarżący na poparcie swoich twierdzeń wskazał na następujące dokumenty: 1) badania okresowe z 1989 r. – niedosłuch zawodowy, "1969 – niedosłuch", orzeczenie lekarza otolaryngologa H. F. "niedosłuch 50-70dB"; 2) karta laryngologiczna, gdzie pod datą 6.10.1970 widnieje zapis lekarza otolaryngologa "gorzej słyszy od kilku lat", "niedosłuch typu odbiorczego"; 3) historia choroby – zapis "niedosłuch" przez lekarza medycyny przemysłowej; 4) wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 24 października 1996 r., w którym w punkcie 10 stwierdzono "czynniki szkodliwe, które wywołały chorobę zawodową – hałas, w punkcie 12 stwierdzono, iż w dniu 6.10.1970 r. "rozpoznano niedosłuch typu odbiorczego", zaś w punkcie 13 wpisano jako rozpoznanie "głuchota zawodowa" – pieczątka i podpis lekarza przeprowadzającego wywiad R. L.. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 13 września 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. w wydanej w dniu 1 sierpnia 2002 r. opinii uzupełniającej stwierdził brak podstaw do rozpoznania u skarżącego Cz. M. choroby zawodowej. W opinii stwierdzono, iż skarżący cierpi na obustronny, głęboki, graniczący z głuchotą niedosłuch odbiorczy, który nie może być uznany za niedosłuch zawodowy ze względu na trzydziestoletni okres jaki upłynął od zaprzestania pracy w ponadnormatywnym hałasie. Skarżący w latach 1967 – 1983 narażony był na hałas przez około 6 godzin miesięcznie, zaś po 1983 r. nie był narażony zawodowo na działanie hałasu. 6-cio godzinna w miesiącu ekspozycja na hałas przemysłowy nie może być przyczyną znamiennego uszkodzenia słuchu, nawet kiedy nakład się już istniejący niedosłuch. Organ podniósł, iż nie wiadomo jaki stopień niedosłuchu istniał w 1967 r., kiedy ustało udokumentowane narażenie na ponadnormatywny hałas, gdyż całą dokumentację lekarską wydano na ręce żony skarżącego w dniu 3 czerwca 1997 r. i podobno dokumenty zaginęły. Dostarczone przez żonę skarżącego kserokopie audiogramów z dnia 3 czerwca 1987 r., z dnia 9 września 1984 r. oraz z dnia 28 listopada 1986 r. nie są podpisane przez osobę badającą, zatem w ocenie organu odwoławczego ich wiarygodność budzi zastrzeżenia. Stwierdzony przez laryngologa ze stoczniowej Poradni Laryngologicznej w 1970 r. niedosłuch zawodowy nie spowodował skierowania skarżącego na diagnostykę orzeczniczą do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., lecz przeniesienie na stanowisko pracy, gdzie nie było narażenia na hałas. Fakt ten w ocenie organu mógł stanowić zalecenie profilaktyczne, aby przez zmianę warunków pracy uchronić pracownika od pogłębianie się niedosłuchu i nie jest dowodem na istnienie w tym czasie niedosłuchu spełniającego kryteria do rozpoznania niedosłuchu zawodowego. Notatka z badania profilaktycznego z 10 września 1992 r. stwierdza, że skarżący jest zdolny do pracy, zaś dopiero z dnia 22 stycznia 1995 r., iż "zdolny do pracy bez hałasu". Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż skarżący nigdy nie korzystał z aparatu poprawiającego słuch, pomimo że protezowania słychu było od 1970 r. powszechnie stosowaną i dostępną metodą rehabilitacyjną. Pomimo braku aparatu skarżący wykonywał pracę wymagającą dobrego kontaktu werbalnego, zarówno z osobami szkolonymi zawodowo jak i współpracownikami. W tej sytuacji organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Cz. M. podniósł, iż choroba pojawiła się u niego w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych i wówczas lekarze prowadzący winni byli skierować go na odpowiednie badania w celu stwierdzenia choroby zawodowej, lecz nie uczyniono tego. Wskazał, że dokumentacja lekarska, w tym audiogramy świadczy o istniejącym głębokim niedosłuchu, a jej wiarygodność jest niesłusznie podważana przez organ drugiej instancji. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z powyższego wynika, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Wykaz chorób zawodowych w pkt 15 wymienia uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, iż Cz. M. w latach 1954 – 1967 zatrudniony był w "G" S.A. na stanowiskach spawacza, mistrza produkcji oraz brygadzisty spawaczy i był wówczas narażony na hałas wywołany czynnikami zewnętrznymi. Po 1967 roku skarżący był narażony sporadycznie na hałas ponadnormatywny, zaś od roku 1983 nie był narażony zawodowo na działanie hałasu. Organ drugiej instancji stwierdził w uzasadnieniu orzeczenia, że w wywiadach środowiskowych nieprecyzyjnie określono czas pracy w narażeniu na ponadnormatywny hałas oraz stopień niedosłuchu jaki istniał w 1967 r. Nadto organ stwierdził, iż dokumentacja lekarska dotycząca przebiegu leczenia skarżącego podobno zaginęła, zaś kserokopie audiogramów złożone przez żonę skarżącego budzą zastrzeżenia co do ich wiarygodności. Powyższe okoliczności, jaki i ewentualne trudności przy ocenie warunków istniejących w okresie kilkunastu lat wstecz nie są jednak wystarczające do przyjęcia, że w okresie zatrudnienia w "H" S.A. skarżący nie był narażony na działanie hałasu w takim czasie i natężeniu, które w następstwie oddziaływania w określonym czasie mogło spowodować stwierdzenie u Cz. M. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu. Za dokumenty niezbędne do ustalenia wystąpienia związku przyczynowego między rozpoznaną chorobą o narażeniem pracownika na działanie występującego w środowisku pracy czynnika szkodliwego dla zdrowia rozporządzenie uznaje dochodzenie epidemiologiczne, informacje o zagrożeniach zawodowych , dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej (§ 7 ust. 4). Oznacza to, że te materiały dowodowe muszą być zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest kserokopii audiogramów, na które powołuje się organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia. Nadto organ odwoławczy nie zażądał od Wojewódzkiej Poradni Przemysłowej ani też od Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. dokumentów lekarskich - kartoteki laryngologicznej dotyczącej skarżącego, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż dokumenty te "podobno zaginęły". Powoduje to, że wydane przez organ odwoławczy orzeczenie wymyka się spod kontroli Sądu. Podnieść należy, iż naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Organ administracji nie sprostał tym wymogom. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Organ prowadzący postępowanie winien zatem w oparciu o dokumentację z zakładu pracy skarżącego oraz ewentualnie z udziałem samego skarżącego zmierzać do ustalenia i oceny, jaki był poziom hałasu i przez jaki okres trwało narażenie zawodowe na ten czynnik u skarżącego. Powinien również zgromadzić całą niezbędną dokumentację lekarską dotyczącą skarżącego. Dopiero tak uzupełnione postępowanie pozwoli na ocenę czy skarżący był i w jakim stopniu narażony na szkodliwe działanie hałasu w środowisku pracy. Organ winien mieć na uwadze także okoliczność, iż w odniesieniu do chorób zawodowych ustawodawca przyjął domniemanie związku z pracą i aby to domniemanie obalić, należy udowodnić, że zachorowanie (wymienione w wykazie) jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający podejmie zatem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes strony oraz interes społeczny. Z tych względów, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Jednocześnie Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie uznania schorzenia w postaci uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu za chorobę zawodową nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym jest orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.