II SA/Gd 2588/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 3 lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 maja 2001 r. nr [...]. 3 II SA/Gd 2588/01 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 30 maja 2001 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej odmówił przyznania A. G. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 129 ust. 7 pkt 2 i art. 129 ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 ze zmianami) i podał, że funkcjonariusze pożarnictwa, którzy złożyli deklarację do dnia 30 czerwca 1999 r., lecz nie zostali powołani lub mianowani na stanowiska w Państwowej Straży Pożarnej nie korzystają z uprawnień przyznanych ww. ustawą, wynikających z faktu pozostawania w stosunku służbowym, jakim jest m.in. – prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. G. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 3 lipca 2001 r. nr [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na treść § 1 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłat i zwrotu (Dz.U. Nr 15, poz. 67) oraz § 18 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej straży Pożarnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 4, poz. 13). Jednocześnie organ podał, iż A. G. od dnia 1 lipca 1999 r. pobiera świadczenie emerytalne. Jako emerytowi, skarżącemu nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego i prawo do równoważnika za remont tegoż lokalu, gdyż zgodnie z przepisami ustawy uprawnienia te służą jedynie strażakom Państwowej Straży Pożarnej w służbie stałej, do których, zdaniem organu, nie można zaliczyć emerytów i rencistów. Nadto, organ wskazał, iż skarżący przed przejściem na emeryturę, pełnił służbę w Zakładowej Zawodowej Straży Pożarnej "A", lecz nigdy nie nawiązał stosunku służbowego i nie pełnił służby w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, iż skarżący po dniu 31 stycznia 1992 r. był pracownikiem a nie strażakiem Państwowej Straży Pożarnej i tylko wyjątkowo mógł skorzystać z uprawnień emerytalnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej na warunkach określonych w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz art. 129 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży. Zdaniem organu odwoławczego, przepisów wyjątkowych przyznających pewne uprawnienia – w niniejszej sprawie – wyjątkowo przyznających prawo do świadczeń emerytalnych nie można interpretować rozszerzające na prawo do innych świadczeń przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej. Na powyższą decyzję skargę złożył A. G. podnosząc, że skoro korzysta z dobrodziejstw ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zakresie prawa do emerytury, to i w zakresie pozostałych świadczeń również powinien korzystać na mocy tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w pełni podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, iż sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości, w ramach którego uprawnione są do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym sądy czynią to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Podkreślić należy, iż zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania, ma bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (patrz Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, a zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś drugim obowiązkiem jest przeprowadzenie z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organy administracyjne dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia norm postępowania administracyjnego określonego przepisami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wskazać należy, iż poddane kontroli Sądu akta administracyjne organów obu instancji zawierają jedynie decyzje tych organów oraz odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Brak jest w aktach dokumentów, które poświadczałyby charakter zatrudnienia skarżącego w Państwowej Straży Pożarnej. Zawarte w uzasadnieniu organu II instancji sformułowanie "w konsekwencji tylko wyjątkowo mógł skorzystać z uprawnień emerytalnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej na warunkach określonych w art. 1 i 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji [...] (Dz.U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400 z późn. zm.)" nie poparte żadnym materiałem dowodowym uniemożliwiał dokonanie przez Sąd oceny czy skarżący jest w istocie "emerytem policyjnym" na podstawie powołanej wyżej ustawy. Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie organy administracyjne całkowicie zaniechały zebrania materiału dowodowego obejmującego wszystkie mające znaczenie prawne dla sprawy fakty. Tym samym stosownie do ugruntowanego już poglądu orzecznictwa sądowoadministracyjnego takie zaniedbanie organów administracji, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę legalności wydanej decyzji jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r. w sprawie SA 503/81 opublikowany w ONSA 1981 Nr 1, poz. 54). Oczywistym jest bowiem, że w tej sytuacji sąd nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod względem jego zgodności z prawem, a tym samym nie może realizować swych kompetencji kontrolnych wobec działań tej administracji. Konieczne jednak jest ustosunkowanie się do zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji poglądu prawnego na tle przytoczonego stanu faktycznego (nie popartego jak wcześniej wskazano żadnymi dowodami) co będzie miało istotne znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zwłaszcza, że w wyniku zobowiązania Sądu, skarżący dołączył decyzję z dnia 01.06.2000 r. Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego [...] o ustaleniu prawa do emerytury policyjnej oraz decyzję nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 marca 2000 r. stwierdzającą zakończenie okresu zatrudnienia A. G. traktowanego dla celów emerytalnych jako służba w PSP z dniem 30 czerwca 1999 r. Otóż zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) dotychczasowi funkcjonariusze pożarnictwa, którzy stali się strażakami w trybie określonym w art. 129 ust. 1 zachowują ciągłość służby. Równocześnie zgodnie z art. 129 ust. 7 pkt 2 ustawy o PSP okres zatrudnienia strażaków, o których mowa w ust. 1 ("dotychczasowi funkcjonariusze pożarnictwa stają się strażakami PSP, jeżeli w ciągu 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy wyrażą na to pisemną zgodę") – a do których, rzeczą organów administracji było ustalenie czy należy skarżący – traktuje się jako służbę w Państwowej Straży Pożarnej wyłącznie w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Według art. 129 ust. 8 i 9 Komendant Główny Straży Pożarnej stwierdza zakończenie okresu zatrudnienia tych strażaków, traktowanego jako służba w Państwowej Straży Pożarnej, a decyzję jego traktuje się dla celów emerytalno-rentowych jak decyzję o zwolnieniu ze służby w Państwowej Straży Pożarnej (patrz również wyrok SN z dnia 27.06.2000 r. sygn. II UKN 609/99, OSNP 2002/1/20). Strażakom, o których mowa w ust. 7 pkt 2 wysokość uposażenia dla celów emerytalnych ustala Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, przyjmując za podstawę uposażenia strażaka Państwowej Straży Pożarnej w stawkach obowiązujących w dniu kończącym okres zatrudnienia traktowanego jako służba w Państwowej Straży Pożarnej, przysługujące na stanowisku porównywalnym do stanowiska zajmowanego w dniu kończącym ten okres. W świetle zaś art. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym [...], Funkcjonariuszom Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, zwanym dalej funkcjonariuszami zwolnionymi ze służby, przysługuje z budżetu państwa, na zasadach określonych w ustawie, zaopatrzenie emerytalne z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, a członkom ich rodzin – w razie śmierci żywiciela. Natomiast w myśl art. 2 w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie: 1) świadczenia pieniężne: a) emerytura policyjna, b) policyjna renta inwalidzka, c) policyjna renta rodzinna, d) dodatki do emerytury lub renty, e) zasiłek pogrzebowy; 2) inne świadczenia i uprawnienia: a) świadczenia lecznicze, b) świadczenia socjalne, c) prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Inne świadczenia i uprawnienia, o których mowa w art. 2 ust. 2 uregulowane zostały w Dziale III ww. ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio Ministra Spraw Wewnętrznych lub Ministra Sprawiedliwości albo podległych im organów, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Tak więc dopiero po ustaleniu, iż w przypadku skarżącego ma zastosowanie przepis art. 29 ust. 1 powołanej ustawy (uwzględniając dołączone do akt w toku postępowania sądowego decyzje) – organy administracji winny ustalić czy spełnia on przesłanki do otrzymania żądanego świadczenia w świetle odpowiednio zastosowanych przepisów dotyczących tej kwestii zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 29 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji [...]. Tym samym za całkowicie chybione uznać należy stanowisko organu II instancji, iż przepis ten przewiduje wyłącznie prawo do lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu organ I instancji zastosował błędną wykładnię przepisu art. 129 ust. 7 pkt 2 i ust. 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (obowiązującego od 1 stycznia 2000 r. tj. w dacie orzekania przez organy obu instancji) zaś organ odwoławczy przepis ten w swoich rozważaniach w ogóle pominął. Powyższe doprowadziło do błędnego wniosku, iż w rozpoznawanej sprawie winno być rozważane spełnienie przez skarżącego przesłanek z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Tymczasem dopiero zgromadzenie materiału dowodowego zgodnie z regułą postępowania zawartą w art. 77 § 1 K.p.a. i zastosowanie prawidłowej wykładni przepisu art. 129 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, w tym w szczególności obowiązującego od 1 stycznia 2000 r. ust. 7 tegoż przepisu, pozwoliłoby na ustalenie, że wobec skarżącego zastosowanie znajduje art. 29 ust. 1, a przy uwzględnieniu odesłania zawartego w jego zdaniu drugim, ewentualnie art. 31 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji [...] – w konsekwencji ustalenie czy spełnia on przesłanki do otrzymania świadczenia stanowiącego przedmiot żądania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.