II SA/Gd 259/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. M. i A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 24 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. postanowieniem z dnia 22 stycznia 2010 r., działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 2 oraz art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r, nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej jako U.p.e.a. nałożył na A. i G. M. grzywnę w wysokości 10000 zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 22 stycznia 2010 r., nr [...]. Decyzją z dnia 18 października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. nakazał A. i G. M. rozbiórkę obiektu budowlanego – wiaty o długości 7,88 m, szerokości 3,73 m oraz wysokości części dwuspadowej mierzonej w kalenicy 2,38 m i w części jednospadowej dachu od 2,1 m do 2,42 m., zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w S. Organ ustalił, że wiatę wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 21 grudnia 2006 r. W związku z faktem, iż nakazanych robót rozbiórkowych skarżący nie wykonali skierowano do nich upomnienie nr [...], doręczone w dniu 17 grudnia 2009 r., a następnie wobec dalszej bezczynności nałożono grzywnę, której wysokość podyktowana była zasadą racjonalnego działania wyrażoną w art. 7 § 2 U.p.e.a. Celowość nałożenia grzywny oraz jej wysokość organ uzasadnił faktem, iż przedmiotowy obiekt użytkowany jest dla potrzeb budynku z którym tworzy zwarta bryłę oraz faktem, iż niższa wysokość grzywny nie spełniałaby swojego celu z uwagi na ceny rynkowe 1 m 2 nieruchomości w S. Organ wyjaśnił również, ustosunkowując się pisma skarżących z dnia 18 grudnia 2009 r., że brak w decyzji nakazującej rozbiórkę terminu jej dokonania należy interpretować jako konieczność niezwłocznego jej przeprowadzenia, co stwarza skarżącym zarazem możliwość uwolnienia się od płacenia grzywny. A. i G. M. złożyli zażalenie do organu drugiej instancji wskazując, że organ nie wskazał terminu dokonania rozbiórki, a skarżący w chwili obecnej poszukują wykonawcy do jej przeprowadzenia. Zdaniem skarżących rozbiórka wiaty jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, gdyż pod wiatą trzymane jest drzewo opałowe na zimę, które musi być suche. Poza tym wiata nie tworzy zwartej bryły z budynkiem mieszkalnym i w ogóle brak jest uzasadnienia do jej rozbiórki. Tak samo bezzasadne jest wymierzenie skarżącym grzywny w oparciu o cenę m 2 nieruchomości w S. Skarżący podkreślili również złą wolę Powiatowego Inspektora, który nęka ich różnymi decyzjami już od dłuższego czasu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 24 lutego 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawił podstawy i przebieg prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania egzekucyjnego, wskazując że nałożona grzywna stanowi egzekucję obowiązku wykonania czynności, a obowiązek ten podlega wykonaniu z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. stała się ostateczna w dniu 21 grudnia 2006 r. Ponadto decyzja nakazująca nakaz rozbiórki była kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego w trybie nadzwyczajnym na mocy art. 156 K.p.a., w wyniku której organ ten odmówił stwierdzenia jej nieważności. Inspektor Wojewódzki wyjaśnił dalej, że grzywna została nałożona w maksymalnej wysokości 10000 zł dlatego, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Organ odwoławczy podał, niewłaściwy jest argument o konieczności korelacji wysokości grzywny z ceną rynkową m 2 nieruchomości w S., ale organ pierwszej instancji zamierzała w ten sposób podkreślić wartość nieruchomości jako takiej i przywiązanie właścicieli do podlegającego rozbiórce jednego z jej elementów. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego upływ czterech lat od wydania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki wiaty uprawnia do wyrażenia oceny, że zobowiązani uchylają się od wypełnienia tego obowiązku. Organ dodał końcowo, że na podstawie art. 125 U.p.e.a. w razie wykonania obowiązku skarżący mogą wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. i G. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 24 lutego 2010 r., i podnosząc argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu zażalenia. Wskazano również, że Inspektor Powiatowy wezwał skarżących do dokonania dobrowolnej rozbiórki upomnieniem doręczonym w dniu 7 grudnia 2009 r., a więc w środku zimy, co uniemożliwiło rozbiórkę wiaty pod którą trzymane jest drzewo na opał. Ponadto skarżący zakwestionowali ponownie zasadność nałożenia grzywny, a także jej wysokość wskazując na sprzeczność postępowania organu z zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, wyrażoną w art. 7 § 2 U.p.e.a. Zdaniem skarżących postępowanie organów nacechowane jest złą wolą i dowolnością, co uzasadnia uchylenie kwestionowanych postanowień. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy zaistniały w sprawie przesłanki do nałożenia na A. i G. M. grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonego w tytule wykonawczego obowiązku o charakterze niepieniężnym i czy organy wymierzyły ją w sposób prawidłowy. Zgodnie z art. 119 § 1 U.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Podstawę do nałożenia na skarżącą grzywy w celu przymuszenia stanowiły w niniejszej sprawie art. 122 w związku z art. 121 § 2 i 4 U.p.e.a. Art. 122 ustawy określa proceduralne aspekty wydawania postanowienia o nałożeniu grzywny stanowiąc w § 1, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. W myśl art. 122 § 2 U.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Art. 122 § 3 U.p.e.a. stanowi natomiast, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z kolei przepis art. 121 § 2 i 4 U.p.e.a. stanowią, iż z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie stwierdzić należy, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie. Podstawą do wezwania A. i G. M., aby rozebrali wiatę zlokalizowaną na posesji przy ul. [...] w S. była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w S. z dnia 18 października 2006 r. nakazująca dokonanie rozbiórki z uwagi na wybudowanie wiaty bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 21 grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego. Z kolei zaniechanie przez skarżących wykonania obowiązku rozbiórki wiaty poskutkowało skierowaniem do nich upomnienie nr [...], doręczonego w dniu 17 grudnia 2009 r. zgodnie art. 15 § 1 U.p.e.a., w którym wezwano do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania przez zobowiązanych obowiązku organ w dniu 22 stycznia 2010 r. wystawił tytuł wykonawczy i skierował go do postępowania egzekucyjnego w administracji. Równocześnie organ postanowieniem nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Postępowanie organu, co zasadności nałożenia na skarżących grzywny było zatem zgodne z prawem. Dokonując z kolei kontroli prawidłowości ustalenia wysokości grzywny to w postanowieniu nakładającym grzywnę organ winien uzasadnić, z jakich przyczyn ustalił ją w takiej a nie innej wysokości, czego nie uczyniono w sposób całkowicie prawidłowy. W tym przypadku uchybienie to nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na treść cytowanego wcześniej art. 121 § 2 i 4 U.p.e.a. W myśl tych przepisów każdorazowo grzywna w celu przymuszenia nie może przekroczyć 10000 zł, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z taka sytuacja mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W tym miejscu podkreślić należy, że organy prawidłowo niestosowały w sprawie art. 121 § 5 U.p.e.a. mówiącego o tym, że wysokość grzywny, o której mowa w § 4 stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m 2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż wprawdzie egzekucja skierowana do skarżących dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, ale obowiązek rozbiórki nie został orzeczony w stosunku do budynku lub jego części. Wiata której rozbiórkę nakazano nie jest bowiem budynkiem lub częścią budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zatem organ pierwszej instancji uzasadniając wysokość nałożonej grzywny w sposób nieprawidłowy odniósł ją do ceny metra kwadratowego powierzchni w S., co zostało jednak dostrzeżone przez organ drugiej instancji i sprostowane. Prawidłowo bowiem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia by spełnić swój cel musi być dla zobowiązanych dotkliwa na tyle, by skłonić ich do wykonania obowiązku. Zasadnie również organ przyjął, że kwota 10000 zł będzie adekwatna do sytuacji, gdyż zobowiązani przez cztery lata od wydania decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki wiaty uchylają się od wypełnienia tego obowiązku. Prawidłowo wskazał, że na podstawie art. 125 U.p.e.a. w razie wykonania obowiązku skarżący mogą wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny na podstawie art. 125 U.p.e.a., lub o zwrot po jej uiszczeniu na podstawie art. 126 U.p.e.a. Wywody te czynią zarzuty skarżących odnośnie wysokości grzywny bezpodstawnymi. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze argumentów dotyczących niemożności dokonania dobrowolnej rozbiórki wiaty z uwagi na doręczenie upomnienia w środku zimy, co doprowadziłoby do zamoczenia trzymanego pod nią drzewa na opał stoi w sprzeczności z faktem, iż skarżący mieli 4 lata na przeprowadzenie rozbiórki. Mieli zatem czasu na wybór dogodnego pod każdym względem momentu, z porą roku włącznie. Organy zasadnie przyjęły, że tak długi okres zaniechań w tym przedmiocie dowodzi okoliczności uchylania się skarżących od wykonania obowiązku. Zatem należało stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a postępowanie w toku którego wydano niniejsze postępowanie przeprowadzone zostało prawidłowo. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.