II SA/Gd 26/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Starosta postanowieniem z dnia 5 czerwca 2015r.nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego-sieci melioracyjnej na terenie miasta S.-działki nr [..], [...] i [...], obręb 1 m. S., gmina S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2015r. skarżący A. F. złożył wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wyżej opisanego urządzenia wodnego wraz z operatem wodnoprawnym. Organ powołując się na dokumentację złożoną przez skarżącego ustalił, że planowane do wykonania urządzenie wodne swoim przebiegiem wkracza w obszar objęty postępowaniem prowadzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na działce nr [...]. W postępowaniu tym dotyczącym przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego rowu położonego na działkach nr [...], [...] i [...] organ w decyzji z dnia 30 stycznia 2014r. nakazał J. F.-L. i T. L. przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego położonego na ww. działkach poprzez jego udrożnienie i połączenie z jeziorem B., tak aby zachować jego istniejące parametry w terenie. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 617/14), który w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że istnienie na przedmiotowym terenie urządzenia wodnego w postaci rowu lub kanału potwierdza zebrana przez organ administracji dokumentacja w postaci map archiwalnych. Mapy te sporządzone w określonej skali mogą służyć do dokonania ustaleń w zakresie parametrów urządzenia. Fakt braku konserwacji urządzenia, niezależnie od tego, kiedy zaistniał obciąża aktualnych właścicieli nieruchomości, bowiem to na nich jako aktualnych właścicielach nieruchomości nakładany jest obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, czego dotychczas nie wykonali. Organ wskazał, że planowana inwestycja nie uwzględnia istnienia na ww. działkach spornego urządzenia wodnego-wnioskodawca podważa jego istnienie. Organ wskazał, że zmiany ukształtowania terenu prowadzone przez wnioskodawcę na działkach, m.in. na działce nr [...] doprowadziły do zaniknięcia urządzenia i zaburzenia stosunków wodnych na gruncie. Prowadzone przez RZGW postępowanie ma na celu doprowadzenie do odbudowy tego urządzenia. W ocenie organu I instancji brak rozstrzygnięcia tej kwestii uniemożliwia realizację jakichkolwiek inwestycji ingerujących w stosunki wodne na okolicznych gruntach. Dodatkowo wskazano, że planowanego przedsięwzięcia nie można rozdzielić, gdyż sieć melioracyjna stanowi spójną funkcjonalnie całość. W konsekwencji brak orzeczenia dla jednej działki (nr [...]) wiąże się z tym, że wnioskowane zamierzenie nie może zostać zrealizowane. Nieracjonalne są analizy możliwości i zasadności realizacji nowych rozwiązań melioracyjnych, które ingerują w "stary system melioracyjny" bez orzeczenia w sprawie konieczności odbudowy pierwotnego systemu. Zdaniem organu planowanie nowych sieci melioracyjnych jest możliwe dopiero po udowodnieniu istnienia lub nie na gruncie urządzeń melioracyjnych odprowadzających wody do jeziora B. i planowanie dalszej przebudowy sieci w oparciu o istniejące urządzenia, nie zaburzające gospodarki wodnej dla terenów przyległych. Powołując się na powyższe ustalenia organ I instancji wskazał, że zamierzenie budowy nowego urządzenia wodnego będące przedmiotem wniosku z dnia 16 kwietnia 2015r. będzie kolidowało z przedmiotem aktualnie prowadzonego postępowania przez RZGW i w konsekwencji wobec konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego konieczności odbudowy urządzenia wodnego, organ zawiesił postępowanie z wniosku skarżącego. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. F., kwestionując zasadność zawieszenia postępowania w niniejszym stanie faktycznym. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że nie ma postępowania powołanego przez organ I instancji, albowiem decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nakazująca wykonanie urządzenia wodnego –rowu na działce nr [...] została na mocy wyroku Sądu Administracyjnego w Gdańsku prawomocnie uchylona. Skarżący podniósł, że planowane przez niego wykonanie urządzeń melioracyjnych nie blokuje uregulowania odwodnienia ulicy K. do jeziora B. Projekt tego kolektora skarżący załączył do zażalenia. Skarżący wskazał, że nie rozwiązany problem odwodnienia ulicy K. od 7 lat sprowadza się do dwóch sprzecznych sposobów uregulowania. Skarżący podał, że proponuje wykonanie kolektora jak w dołączonej dokumentacji, z rekompensatą za utraconą wartość terenu po którym biegnie kolektor. W ocenie skarżącego wskazywany przez Burmistrza rów nie istnieje, co potwierdził Starosta. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, które wstrzymuje wykonanie pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie ze złożonym operatem. Rozpoznający niniejszą sprawę w trybie odwoławczym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, że nie ma postępowania, które kolidowałoby z postępowaniem prowadzonym przez Starostę w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla skarżącego zgodnie z jego wnioskiem. Organ podniósł, że zarówno postępowanie prowadzone przez Starostę na wniosek skarżącego, jak i postępowanie prowadzone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dotyczą urządzeń wodnych położonych na działkach nr [...] i [...] w gminie S. Odnosząc się do powoływanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2014r. wydanego w sprawie II SA/Gd 617/14 organ wskazał, że wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Dyrektora RZGW z dnia 30 stycznia 2014r., lecz nie umorzył postępowania o przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego zlokalizowanego na ww. działkach. Wyrok ten ma charakter kasatoryjny co oznacza, że jego skuteczność polega na związaniu organów administracji w ponownym postępowaniu. Powołując się na powyższe organ II instancji uznał, że prawidłowa jest ocena dokonana przez organ I instancji, iż orzeczenie w niniejszej sprawie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez Dyrektora RZGW, albowiem projektowane przez skarżącego urządzenia wodne kolidują z przywróceniem poprzedniej funkcji rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach [...]-[...]. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzasadniające zawieszenie postępowania, gdyż dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego zlokalizowanego na wymienionych działkach możliwe będzie rozpatrzenie wniosku skarżącego o wykonanie urządzenia wodnego. W skardze na powyższe postanowienie A. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu strona zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie błędnego założenia, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne umożliwiające zawieszenie postępowania. Skarżący zakwestionował stanowisko organu II instancji, że takim zagadnieniem wstępnym jest kwestia prowadzenia postepowania w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, w trakcie którego miałyby być odtworzone parametry rowu, który w przeszłości miał przebiegać przez działkę skarżącego. Nie jest to kwestia stanowiąca zagadnienie wstępne, skoro w trakcie tego postepowania mają być podejmowane starania o określenie parametrów rowu – urządzenia, które nigdy wcześniej nie funkcjonowało w oparciu o pozwolenie wodnoprawne. Kwestia ta zatem ma charakter zagadnienia co do okoliczności faktycznych, a nie prawnych. Nadto skarżący wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie oraz w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego prowadzi ten sam organ, a więc mógł on w ramach tego postepowania zająć stanowisko w sprawie, którą określił jako zagadnienie wstępne. W okolicznościach sprawy zaskarżone postanowienie wskazuje na bezczynność organu II instancji lub na celowe przedłużanie postępowania o przywrócenie poprzedniej funkcji rowu melioracyjnego, które powinno być umorzone z powodu braku podstaw faktycznych i prawnych do jego kontynuowania. Na takie rozwiązanie wskazywał organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 30 stycznia 2014r., w której podał, że "wielokrotne kserowanie istniejących map tego terenu jest przyczyną błędów i trudno na ich podstawie określić parametry istniejącego urządzenia". W konsekwencji powyższego skarżący zarzucił, że organ podniósł kwestię istnienia zagadnienia wstępnego i zawiesił postępowanie, w związku z planowanymi przez skarżącego działaniami zmierzającymi do odwodnienia terenu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, że organ rozpatrujący zażalenie jest związany granicami wniesionego zażalenia, dlatego rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania musi ograniczyć się do zbadania prawidłowości tego postanowienia. Z tych przyczyn organ II instancji rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia 5 czerwca 2015r. mógł oceniać jedynie prawidłowość podstawy zawieszenia, natomiast wydanie orzeczenia merytorycznego naruszałoby zasady postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa. Granice rozpoznania sprawy w kontrolowanym przez sąd postępowaniu zostały określone treścią rozstrzygnięcia organów administracji – jego przedmiotem było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 12 listopada 2015r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla oceny wydanego postanowienia jest zatem pojęcie zagadnienia wstępnego, które stanowi jedną z przesłanek zawieszenia postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ (sąd) nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które zobowiązywało organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji Starosta wszczął w dniu 16 kwietnia 2015r.na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego –sieci melioracyjnej na trenie miasta S. na działkach nr [...]-[...] obręb 1mS., którego prowadzenie zawiesił w dniu 5 czerwca 2015r., po ustaleniu że przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej prowadzone jest postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego –rowu melioracyjnego na działkach nr [...]-[..] w S. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego dotyczący realizacji nowego urządzenia wodnego, obejmuje obszar, którego dotyczy postępowanie w sprawie odtworzenia wcześniej istniejącego urządzenia wodnego rowu melioracyjnego. Sąd podziela stanowisko organu I instancji, że planowanie nowych sieci melioracyjnych jest możliwe dopiero po ustaleniu przebiegu i odtworzenia wcześniej istniejącego rowu melioracyjnego. W sprawie o sygn. akt II SA/Gd 617/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2014r. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 30 stycznia 2013r. nakazującą A. i A. F. oraz J. F. L. i T. L. przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego rowu położonego na działkach [..]-[..] obręb 1 miasto S., poprzez jego udrożnienie i połączenie z Jeziorem B, tak aby zachować jego istniejące parametry w terenie. Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego ( art. 64 b ustawy Prawo wodne) oraz przepisów postępowania( art. 7 i 77 § 1 kpa). Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uwzględnić treść dokonanych przez sąd rozważań co do dalszego postępowania, które wiążą organ. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł szereg ustaleń dotyczących postępowania dotyczącego przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego i jego przebiegu prowadzonego na podstawie art. 64b Prawa wodnego, wskazując nadto, że nie są uzasadnione zarzuty iż na ww. terenie nie istniało nigdy urządzenie wodne, a zadaniem organu jest m.in. ustalenie czy odtworzenie rowu melioracyjnego doprowadzi do przywrócenia jego poprzedniej funkcji. Postepowanie w opisanej sprawie nie zostało zakończone przez organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Skarżący A. F. był stroną wyżej opisanego postępowania. Zagadnieniem wstępnym jest sprawa istnienia urządzenia wodnego – odtworzenia rowu melioracyjnego na działkach nr [..]-[..] obręb 1 miasto S. , albowiem od rozstrzygnięcia tej sprawy zależy rozstrzygnięcie o wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie nowych urządzeń wodnych, tj. sieci melioracji na działkach nr [..]-[..]. Sąd w tym zakresie w całości podziela argumentacje organów, że brak rozstrzygnięcia w sprawie odtworzenia rowu melioracyjnego uniemożliwia obecnie realizację innych urządzeń –inwestycji obejmujących i regulujących stosunki wodne na działkach, o których mowa we wniosku skarżącego. W rozpoznawanej sprawie zostały zatem spełnione wszystkie wyżej wymienione przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a mianowicie w toku jest postępowanie administracyjne dotyczące urządzenia wodnego – odtworzenia rowu melioracyjnego na działce, której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 16 kwietnia 2015r, o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jest to zagadnienie wstępne, które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte przez organ. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.