II SA/Gd 260/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewody z dnia 25 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego postanawia: postępowanie zawiesić. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 25 lutego 2015 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda - po rozpatrzeniu zażalenia A. P. na postanowienie Starosty z dnia 8 stycznia 2015 r., nr [...] - zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego rekreacji letniej w zabudowie bliźniaczej na dz. nr [...] obręb R., gmina U., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że A. P. złożył w dniu 19 października 2012 r. wniosek o pozwolenie na budowę powyżej opisanego budynku. Organ wskazał na wydany w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 263/13, w którym Sąd – przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał między innymi na konieczność zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym zagadnieniem wstępnym miała być kwestia ostateczności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012r., nr [...], w której odmówiono A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) – dalej w skrócie jako "p.w.", na realizację prac związanych m.in. z budową przedmiotowego budynku na działce nr [...] w R. Organ wyjaśnił także, że kolejnym wydanym w tej sprawie wyrokiem (wyrok z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 202/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi na postanowienie Wojewody wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił postanowienia organów obu instancji argumentując, że sprawa winna być rozpatrzona w obowiązującym stanie prawnym. Obowiązujący stan prawny był zaś wtedy taki, że opisana powyżej decyzja Dyrektora RZGW z dnia 23 lipca 2012 r. stała się ostateczna. Mając powyższe na uwadze, Starosta, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia 24 października 2014 r., nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku z uwagi na treść ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. (opisanej powyżej). Po rozpatrzeniu odwołania A. P. od tej decyzji Wojewoda - decyzją z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...], uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (decyzja kasacyjna). Organ odwoławczy stwierdził dalej, że kierując się treścią tej decyzji kasacyjnej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta – postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r., zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku uznając, iż winno ono zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania dotyczącego decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 roku, nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora RZGW z dnia 23 lipca 2012 roku. Po rozpatrzeniu zażalenia A. P. na to postanowienie, organ odwoławczy uznał, że postępowanie zostało zasadnie zawieszone. Organ wskazał na treść wydanej przez Dyrektora RZGW decyzji z dnia 23 lipca 2012 r., w której odmówiono zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. Wyjaśnił, że organ architektoniczno – budowlany, sprawdzając projekt budowlany, musi go sprawdzić zarówno z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) jaki i z innymi przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), co oznacza również przepisy ustawy Prawo wodne. Tak więc nie można zaakceptować inwestycji, która jest co prawda zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, ale narusza inne obowiązujące przepisy prawa. Organ wyjaśnił również, że od decyzji Dyrektora RZGW wniesiono odwołanie do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który - decyzją z dnia 14 października 2013 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja jest zatem ostateczna. Jednak decyzja Prezesa KZGW z dnia 14 października 2013 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który – nieprawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14 uchylił zaskarżoną decyzję i zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", wstrzymał, do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku, wykonanie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. OSK 591/04, wyjaśnił, że w wypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Zatem stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Zatem, pomimo ostateczności decyzji Dyrektora RZGW z dnia 23 lipca 2012 r., nie można jej wykonać. Organ dodał, że wydając wyrok z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 202/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nakazał rozpatrzenie sprawy w sytuacji kiedy decyzja Dyrektora RZGW z dnia 23 lipca 2012r. będzie ostateczna, a stała się taka dnia 14 października 2013 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – opisanym powyżej wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014 r. - wstrzymał wykonanie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., utrzymującej w mocy ww. decyzję Dyrektora RZGW. W tej sytuacji jedynym właściwym rozwiązaniem staje się skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., ponieważ nie można jej wykonać, pomimo ostateczności i pozostawania w obiegu prawnym, ze względu na nieprawomocność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14. Organ uznał nadto, że w sprawie nie występują przesłanki wyłączenia organu z art. 25 k.p.a., ponieważ sprawa nie dotyczy interesów majątkowych Starosty lub innych osób wskazanych w tym przepisie. Wyjaśnił również, że ewentualne branie udziału przez danego pracownika w wydawaniu poprzedniej decyzji organu I instancji, następnie uchylonej, nie stanowi, zgodnie z art. 24 k.p.a., przesłanki wyłączenia go od udziału w sprawie. Tak więc nie ma podstaw do tego, aby Wojewoda rozpatrywał przedmiotową sprawę w pierwszej instancji na podstawie art. 26 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody z dnia 25 lutego 2015 roku A. P. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji albo ich uchylenie i nakazanie prowadzenia postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Wojewody oraz poprzedzającemu je postanowieniu Starosty zarzucił rażące naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze. Między innymi zarzucił: rozstrzyganie sprawy w obu instancjach przez pracowników podlegających ustawowemu wyłączeniu; wydanie postanowień, które w istocie stanowią powtórzenie postanowień uchylonych wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 23 lipca 2014 roku, sygn. II SA/Gd 202/14; naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 153 k.p.a. poprzez faktyczną zmianę treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 grudnia 2000 r., na mocy której strona skarżąca nabyła prawo do zabudowy własnego terenu, oraz uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od spełnienia przez stronę skarżącą dodatkowych warunków - nie wskazanych w treści ww. decyzji, a polegających na obowiązku uzyskania tzw. "decyzji zwalniającej" wynikającej z zapisów Prawa wodnego nieobowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy; naruszeniu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w ten sposób, że - pomimo iż wymagania wskazane w tym przepisie zostały przez stronę skarżącą spełnione, to organ nie wydał pozwolenia na budowę pod pretekstem niemającym oparcia w decyzji o warunkach zabudowy; błędne przyjęcie przez organ, że ustawa Prawo wodne stanowi prawo nadrzędne nad innymi aktami prawnymi. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że nie ma podstaw do zawieszania postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa KZGW od niekorzystnego dla organu wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14, ponieważ wskazana sprawa oraz wyrok w ogóle nie mają związku z toczonym postępowaniem o wydanie pozwolenie na budowę, co w konsekwencji nakazuje stwierdzenie bezprzedmiotowości zawieszenia postępowania. Skarżący przyznał, że wystąpił o tzw. decyzję "zwalniającą z zakazów" w odniesieniu do części własnej działki, ale wnioskowana decyzja dotyczy lokalizacji innych inwestycji i na obszarze innym niż obszar objęty decyzją o warunkach zabudowy. Wyjaśnił, że działka nr [...] jest bardzo duża, ok. 1,5 ha. Jednocześnie dodał, że nawet gdyby przyjąć, iż popełnił błąd, działając przymuszony do tego żądaniem organu budowlanego i występując o wydanie tzw. "decyzji zwalniającej", to i tak okoliczność ta nie stanowi podstawy do kwestionowanych przez niego działań organów. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 25 lutego 2015 roku, utrzymuje w mocy postanowienie Starosty z dnia 8 stycznia 2015 r., którym zawieszono - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego rekreacji letniej w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obręb R., gmina U., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wykonalności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., w której odmówiono A. P. zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. Powyższe postanowienia zostały wydane na skutek wydania w niniejszej sprawie (toczącej się w przedmiocie pozwolenia na budowę) przez Wojewodę decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...], którą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z dnia 24 października 2014 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego z uwagi na treść ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił taką samą argumentację dotyczącą konieczności zawieszenia postępowania w tej sprawie jak w zaskarżonym postanowieniu, przy czym uznał, że to organ I instancji powinien postepowanie zawiesić. Z akt sprawy toczącej się przez tutejszym Sądem o sygnaturze II SA/Gd 42/15 (dowód z akt dopuszczony postanowieniem z dnia 23 września 2015 roku - k. 23 akt) wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – wyrokiem z dnia 27 maja 2015 roku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (decyzję kasacyjną), zaskarżoną decyzję uchylił. Przedmiotowe orzeczenie nie jest prawomocne. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powodem uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia było wystąpienie, w przekonaniu Wojewody, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którym jest kwestia rozstrzygnięcia dalszego obowiązywania, a przede wszystkim wykonalności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. o odmowie zwolnienia skarżącego z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. na realizację prac związanych m. in. z inwestycją budowy domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego i pawilonu wystawienniczego na działce nr [...] w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że powyższe argumenty organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ to rzeczą organu II instancji było rozpoznanie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego i żaden przepis prawa nie zwalniał Wojewody od tego obowiązku. Kwestia wyjaśnienia, czy toczące się postępowanie administracyjne lub sądowe ma cechy zagadnienia wstępnego w stosunku do przedmiotowego postępowania oraz czy nadal trwa, nie wymaga bowiem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, lecz dokonania oceny, czy dane postępowanie podpada pod hipotezę normy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i bez wątpienia tego w ramach swoich uprawnień może dokonać sam organ odwoławczy. W omawianym wyroku Sąd przesądził także, iż w niniejszej sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zachodzi wskazywana przez organ odwoławczy przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazując na treść art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane Sąd uznał, że podnoszona przez skarżącego kwestia zgodności planowanej inwestycji z uzyskaną przez niego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów postępowania wyjaśniającego w sprawie o pozwolenie na budowę. Kolejnym jego elementem jest wymóg zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, a także czy inwestor posiada wymagane prawem opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Projekt zagospodarowania terenu powinien być zgodny m.in. z przepisami ustawy Prawo wodne. Natomiast do wymaganych prawem pozwoleń należy – w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią – decyzja dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniająca z ustawowych zakazów budowy obiektów budowlanych wydawana na podstawie art. 88l ust. 2 p.w. Sąd przesądził też, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r., którą m.in. odmówiono skarżącemu zwolnienia na realizację prac obejmujących budowę domu letniskowego, obiektu wczasowo-wypoczynkowego, pawilonu wystawienniczego na działce nr [...], planowanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, dotyczy tej samej inwestycji, która została objęta wnioskiem skarżącego o pozwolenie na budowę. W ww. wyroku Sąd podkreślił, że z dniem wydania decyzji przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, tj. z dniem 14 października 2013 r., utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora RZGW z dnia 23 lipca 2012 r. - odmawiająca skarżącemu zwolnienia działki nr [...] z zakazów określonych w art. 88 1 ust. 1 p.w., uzyskała walor ostateczności. Taki stan dawałby podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyby nie zaistniała okoliczność wstrzymania - w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r. - wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 14 października 2013 r. do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Na skutek tego postanowienia wstrzymane zostały skutki polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora RZGW z dnia 23 lipca 2012 r., a tym samym wstrzymane zostały skutki wynikające z tejże decyzji, polegające na rozstrzygnięciu o odmowie zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 p.w. dla przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji, w obecnej sytuacji prawnej, brak jest pewności, czy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 23 lipca 2012 r. uzyska, oprócz waloru ostateczności, także cechę wykonalności, a ponadto brak jest pewności, w jaki sposób zakończy się postępowanie o zwolnienie z zakazów z art. 88l ust. 1 p.w. Uzależnione to jest w pierwszej kolejności od wyniku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczącego się w związku ze skargą kasacyjną Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 107/14. Resumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skoro w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, zaskarżona decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie, i z tych względów zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uznał przy tym za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia w sprawie art. 24 i art. 25 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Z przepisu art. 126 k.p.a. wynika, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Należy również dodać, że z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wynika, że Sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z ustaleń poczynionych powyżej wynika, że nieprawomocnym wyrokiem, wydanym przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. II SA/Gd 42/15, została uchylona decyzja kasacyjna, w oparciu o którą wydane zostało następnie zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka, o której mowa w przytoczonym powyżej przepisie, uzasadniająca zawieszenie postępowania sądowego. Prawomocny wyrok tutejszego Sądu uchylający decyzję kasacyjną – z uwagi na treść zacytowanych powyżej przepisów (art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) - niewątpliwie będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowanie w niniejszej sprawie zawiesił do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 42/15.