II SA/Gd 260/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 grudnia 2023 r., nr SKO Gd/4765/23 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. E. T., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący wystąpił o zatwierdzenie, opracowanego na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) projektu podziału nieruchomości - działki nr [...], obręb Ł., gmina P., na której wybudowano zespół czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących o dwóch lokalach oraz pięciu budynków jednorodzinnych wolnostojących wraz z infrastrukturą. Decyzją z 4 lipca 2023 r. Wójt Gminy Pruszcz Gdański odmówił zatwierdzenia projektu podziału ww. działki nr [...], obręb Ł., gmina P., księga wieczysta nr [...], wskazując w pierwszej kolejności, że złożony projekt podziału przedmiotowej działki wykazuje powierzchnie działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, znacznie mniejszą niż przewidziana planem minimalna powierzchnia działek tego rodzaju, wynosząca 900 m2. Nadto projektowana droga dojazdowa ma szerokość 6 m, podczas gdy plan miejscowy przewiduje dla takiej drogi dojazdowej szerokość 10 m. W ocenie Wójta, istnieje możliwość nieograniczonego korzystania z odrębnych budynków mieszkalnych przez poszczególnych współwłaścicieli bez podziału ww. działki, zatem brak jest podstaw do zatwierdzenia projektu podziału działki w oparciu o wskazany we wniosku przepis prawa. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 27 grudnia 2023 r. Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że zgodnie z art. 93 u.g.n. podział nieruchomości jest dopuszczalny co do zasady, gdy jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkami z art. 94 i art. 95 u.g.n. Kolegium wskazało, że projekt został sporządzony w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n. Kolegium wyjaśniło, że warunkiem wydzielenia działki w tym trybie jest, by było to niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego. W ocenie organu odwoławczego, obecny kształt i wielkość działki, a także dostęp do drogi publicznej umożliwiają prawidłowe korzystanie z budynków usytuowanych na działce. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny przedłożonego projektu. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, podniesiono kolejno zarzut naruszenia art. 95 pkt 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., wobec nie odniesienia się w treści uzasadnienia do zarzutów odwołania. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta, względnie o uchylenie decyzji Kolegium. W uzasadnieniu strona podniosła, że Kolegium błędnie uznało, iż wolą skarżącego było dokonanie podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. Dalej, powołując § 63 pkt 2 planu miejscowego oraz orzecznictwo sądowe, wskazano, że projektowany podział w całości realizuje założenia dotyczące ustalonej w planie miejscowym funkcji działek przeznaczonych pod zabudowę domów jednorodzinnych. Kolegium zupełnie pominęło tę część postępowania organu I instancji, choć strona skarżąca podniosła w odwołaniu zarzuty w tym zakresie. W ocenie skarżącego, nawet gdyby jednak uznać, że art. 93 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, to jak już podniesiono w odwołaniu, podział odpowiadający celom skarżącego możliwy jest na podstawie art. 95 pkt 2 u.g.n. Nadto, zdaniem strony, nie odniesienie się przez Kolegium do zarzutów odwołania, wpłynęło w sposób znaczący na realizację uprawnień podmiotowych przysługujących stronom w postępowaniu administracyjnym. W rezultacie Kolegium naruszyło art. 107 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym uznanie, że wadliwa decyzja organu I instancji została poddana prawidłowej kontroli instancyjnej. Uznając uzasadnienie za lakoniczne, skarżący wskazał, że nie jest przy tym możliwe dokonanie pełnej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium. Narusza to przy tym zasadę budowania zaufania do organów administracji publicznej oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Strona skarżąca podkreśliła także, że na etapie wnioskowania bez profesjonalnego pełnomocnika nie została pouczona przez organ I instancji o braku możliwości rozpoznania sprawy zgodnie z jej zamiarem, co pozwoliłoby na ewentualną modyfikację jej wniosku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, złożył wniosek do organu I instancji wniosek z 22 czerwca 2023 r. o zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w miejscowości Ł., gmina P., załączając projekt podziału, opracowany na podstawie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm., dalej jak dotychczas: u.g.n.). Przepis ten stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Zauważyć na wstępie należy, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. nie jest wydawane postanowienie wyrażające opinię o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w rozumieniu art. 93 ust. 4 u.g.n., co zresztą wynika wprost z tego ostatniego przepisu. Postanowienie to ma bowiem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości, który zgodnie z zasadami ogólnymi, musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jest ono wiążące dla organu zatwierdzającego projekt podziału i przesądza o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia, przesądzająca o zgodności z planem miejscowym stanowi podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. Organ właściwy w sprawie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje postanowienie negatywnie opiniujące podział nie może zatwierdzić projektu podziału, a w przypadku postanowienia pozytywnie opiniującego podział, nie może odmówić dokonania podziału wbrew treści opinii. Z oczywistych względów, w przypadku dokonywania podziału niezależnie od ustaleń planu, tak jak o to wnioskował skarżący w niniejszej sprawie, badanie zgodności podziału z planem nie jest dokonywane. Instytucja podziału nieruchomości przewidziana w art. 95 u.g.n. została bowiem wprowadzona w celu umożliwienia dokonania podziału nieruchomości, mimo niezgodności planowanego podziału z ustaleniami planistycznymi. Z tych też względów argumentacja skargi, która wskazuje na zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym obowiązującym dla terenu objętego wnioskiem, tj. z uchwałą Rady Gminy Pruszcz Gdański nr XXXII/178/2005 z 10 sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część wyżynna i oczekiwanie dokonania podziału w oparciu o art. 93 ust. 1 u.g.n., jest niezrozumiała, skoro skarżący złożył wniosek, wskazując jako jego podstawę art. 95 pkt 7 u.g.n. Jak już bowiem wyjaśniono powyżej, w sytuacji wniosku o dokonanie podziału nieruchomości na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n., procedura takiego podziału jest całkowicie odmienna niż w odniesieniu do wniosków o podział w oparciu o art. 95 u.g.n. i uzasadnia poprzedzenie decyzji opinią o zgodności podziału z planem miejscowym. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę wniosek skarżącego, brak było podstaw do przeprowadzania wstępnego etapu postępowania podziałowego dotyczącego wniosków, opartych o art. 93 ust. 1 u.g.n., tj. badania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i wydawania opinii, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n. Wniosek strony inicjujący postępowanie podziałowe jest wiążący dla organu i wyznacza zakres oraz przedmiot postępowania administracyjnego, tym bardziej w sytuacji, gdy jest tak precyzyjny, jak w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn, organy nie miały podstaw również do analizowania możliwości podziału w oparciu o art. 97 pkt 2 u.g.n., o co skarżący zawnioskował w odwołaniu. Strona bowiem wyraźnie zakreśliła podstawę prawną swojego żądania we wniosku i jak słusznie wskazało Kolegium, przedmiot i zakres żądania jest wiążący dla orzekających w sprawie organów. Z tych względów niezasadne są zarzuty błędnego zastosowania art. 93 ust. 1 i art. 97 pkt 2 u.g.n., gdyż nie mogły one mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Nic natomiast nie stoi na przeszkodzie, by strona złożyła wniosek o podział nieruchomości, tym razem na podstawie art. 97 pkt 2 u.g.n. Natomiast odnosząc się do wydanych w sprawie decyzji, opartych o treść art. 95 pkt 7 u.g.n. trzeba podkreślić na wstępie, że przepis art. 95 u.g.n. ma charakter szczególny, gdyż wprowadza wyjątki od zasad podziału nieruchomości, określonych w art. 92-94 u.g.n. Skoro tak, to normy zawarte w tym przepisie należy interpretować ściśle - jako wyjątki od reguły związania organu przy podziale nieruchomości ustaleniami planu miejscowego. Regulacja art. 95 pkt 7 u.g.n., jak już o tym była mowa powyżej, umożliwia podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych: czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (nr 1 – 4) o dwóch lokalach mieszkalnych oraz pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (nr [...]-[...]) wraz z instalacjami oraz 15 zbiornikami na wody opadowe na działce nr [...] w miejscowości Ł., gmina P. Na terenie tym, jak wskazano powyżej, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wskazuje minimalną powierzchnię działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną - 900 m2, gdy tymczasem największa z wydzielonych na skutek podziału działek pod budynek mieszkalny ma mieć powierzchnię 519 m2, a najmniejsza 343 m2. Plan miejscowy zatem nie przewiduje możliwości podziału nieruchomości nr [...] o powierzchni 4762 m2 na 10 działek właśnie ze względu na powierzchnię. Organ I instancji wskazuje również na niezgodność projektowanej do wydzielenia drogi z przepisami prawa miejscowego, które przewiduje szerokość dróg dojazdowych na poziomie 10 m, gdy tymczasem z mapy stanowiącej projekt podziału wynika, że działka nr [...] wskazana jako projektowana droga wewnętrzna ma mieć około 6 m szerokości. Dla rozstrzygnięcia sprawy, w świetle argumentacji skargi, zasadnicze znaczenie zatem ma interpretacja pojęcia "wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". Wydzielenie działki budowlanej w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. musi być niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego, tj. rozumiane w taki sposób, że bez tego podziału korzystanie to nie będzie możliwe. Niezbędność taka, w ocenie Sądu, zachodzi więc wówczas, gdy do korzystania z budynku mieszkalnego wydzielenie działki budowlanej jest konieczne i niezbędne. Tylko takie rozumienie powołanego przepisu uzasadnia odstępstwo od ogólnej reguły podziałów nieruchomości, wynikającej z art. 93 u.g.n. Pojęcie działki budowlanej unormowane zostało w art. 4 pkt 3a u.g.n. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej - należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że "niezbędność" wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego to coś więcej niż opłacalność, czy wygoda. Wydzielenie takiej działki musi być konieczne dla prawidłowego korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego, a nie jedynie korzystne (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Lu 639/19). Zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce, o ile istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Z taką zaś sytuacją nie mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie skoro istnieje możliwość korzystania z działki i znajdujących się na niej budynków bez jej podziału. I tak, w ocenie Sądu, przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, biorąc pod uwagę decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie uniemożliwia skarżącemu korzystania z zabudowanej przez niego działki w sposób wynikający z tego pozwolenia. W szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia, by brak podziału uniemożliwiał wnioskodawcy jako właścicielowi nieruchomości, realizację uprawnień budowlanych związanych z planowanymi budynkami mieszkalnymi. Skarżący zrealizował już bowiem na działce swoje uprawnienia budowlane, wznosząc na podstawie wydanego pozwolenia na budowę budynki jednorodzinne wolnostojące, w tym w zabudowie bliźniaczej. Wnioskowana do podziału działka jest działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną o powierzchni, która zapewnia konieczną obsługę dla posadowionych na niej wszystkich 9 budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi. Wielkość, struktura i położenie nieruchomości, którą planuje podzielić skarżący umożliwiają w pełni korzystanie ze zrealizowanych na niej budynków mieszkalnych. W szczególności każdy z wybudowanych budynków posiada dostęp do drogi oraz infrastruktury osiedlowej, z uwzględnieniem ustanowionych w tym zakresie warunków technicznych. Co więcej, fakt, że skarżący uzyskał pozwolenie na budowę dla zespołu 9 budynków wraz z instalacjami na działce nr [...] oznacza, że realizacja tej inwestycji była możliwa bez konieczności podziału tej nieruchomości. W przeciwnym razie bowiem skarżący, jako inwestor, nie uzyskałby tej decyzji. W konsekwencji, nie zachodzi przesłanka uzasadniająca podział nieruchomości niezależnie od postanowień planu miejscowego - niezbędności wydzielenia działki budowlanej dla korzystania z budynku mieszkalnego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że interpretacja przesłanek wynikających z przepisów dotyczących możliwości podziału nieruchomości niezgodnie z planem miejscowymi (art. 95 u.g.n.) musi być ścisła. O niezbędności podziału nie może zatem przesądzać tylko to, że jest on korzystny z punktu widzenia interesów faktycznych inwestora. Przeciwna interpretacja normy art. 95 pkt 7 u.g.n. prowadziłaby do sytuacji, w której w każdym przypadku realizacji przez inwestora na nieruchomości niepodlegającej odpowiedniemu podziałowi zgodnie z postanowieniami planu miejscowego kilku budynków mieszkalnych, podział takiej nieruchomości byłby z założenia zasadny, tylko dlatego, że inwestor, mimo tych ograniczeń, zrealizował takie zamierzenie budowlane. W ocenie Sądu, taka interpretacja powołanych przepisów nie byłaby zgodna z intencją ustawodawcy i prowadziłaby do ich nadużycia, poprzez istotne rozszerzenie zakresu stosowania normy art. 95 pkt 7 u.g.n. oraz zwiększenie ilości wtórnych podziałów nieruchomości, naruszających postanowienia planistyczne. O ile ustawodawca uzna, że podział nieruchomości w takiej sytuacji, jak zaistniała w niniejszej sprawie, powinien być możliwy, winien wprowadzić w tym zakresie stosowną regulację. Stanowisko organów, że pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego o dokonanie podziału w oparciu o art. 95 pkt 7 u.g.n. nie jest możliwe, jest zatem słuszne. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), oddalił skargę, jako niezasadną.