II SA/Gd 261/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2004 r., nr [...] 2. określa, że opisane w pkt.1 decyzje nie mogą być wykonywane 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 750 zł. (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia 15 grudnia 2004 r., na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (jedn. tekst Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał Ł. B. rozbiórkę indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków wraz z podłączeniem o długości 19 m, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w K. Organ administracji ustalił, że inwestor pod koniec marca 2004 r. wybudował opisaną wyżej oczyszczalnię ścieków wraz z podłączeniem o długości 19 m wykonanym z rury PCV. Oczyszczalnia ta posiada średnią wydajność 160 l. na dobę i zrealizowana została bez zgłoszenia właściwemu organowi, z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Obowiązek zgłoszenia tego rodzaju robót budowlanych wynika wprost z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ administracji postanowieniem z dnia 9 lipca 2004 r., na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni projektu zagospodarowania terenu obejmującego usytuowanie wyżej wymienionej oczyszczalni ścieków, zaświadczenia Wójta Gminy o zgodność lokalizacji oczyszczalni ścieków z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W postanowieniu tym zobowiązano inwestora do przedłożenia szkiców i rysunków wraz z opisem oczyszczalni i z pozwoleniami oraz uzgodnieniami wymaganymi odrębnymi przepisami. Inwestor nie spełnił obowiązku określonego w wyżej wymienionym postanowieniu, co w ocenie organu administracji powodowało konieczność zastosowania art. 49b ust. 3 cytowanego Prawa budowlanego, stanowiącego, że "w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 stosuje się przepisy ust. 1", przewidującego wydanie obligatoryjnego nakazu rozbiórki. Ł. B. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucając naruszenie art. 49 b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego wskazywał, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, w której obiektywnie niemożliwe jest spełnienie przez inwestora określonych wymagań związanych z obowiązkiem przedłożenia zaświadczenia lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w przypadku wymagania przedłożenia zaświadczenia) oraz braku podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na charakter budowy nie powodującej zmiany zagospodarowania terenu (w przypadku wymagania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy). Strona odwołująca się prezentowała pogląd, że obowiązek taki nie może być nałożony w szczególności wówczas, gdy określone roboty budowlane, polegające na wykonaniu przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 30 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego) nie wymagają przedłożenia takiej decyzji przed podjęciem tego rodzaju robót. W ocenie inwestora nałożenie na niego obowiązku uzyskania zaświadczenia lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest dopuszczalne w sytuacji wykonania oczyszczalni ścieków, która nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, a w konsekwencji nie wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykonana przez Ł. B. przydomowa oczyszczalnia ścieków o określonej wyżej wydajności nie zmienia sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 23 lutego 2005 r., podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50m3 na dobę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika natomiast, że inwestor naruszył tą normę prawną, nie zgłaszając zamiaru wykonania tych prac. Konsekwencją tego stanu rzeczy było nałożenie na niego, na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia w określonym terminie wskazanych wyżej dokumentów (ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub zaświadczenia burmistrza o zgodności zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów i wywodów odwołania, co do tego, iż inwestor jest zwolniony z obowiązku udokumentowania zgodności z planem wykonanych robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia w sytuacji, kiedy prace te, polegające w tym przypadku na wykonaniu oczyszczalni ścieków "nie zmieniają zagospodarowania terenu", a w konsekwencji nie wymagają uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. WINB wskazał, że omawiana indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków nie zmieniła przeznaczenia terenu dwóch działek w zabudowie mieszkaniowej, natomiast zmieniła ich zagospodarowanie. Zgodnie z przepisami powołanego w odwołaniu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy; przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. Ł. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ponawiając zarzuty i wywody odwołania prezentował pogląd, że jeżeli wykonywanie określonych robót budowlanych nie powoduje "zmiany zagospodarowania terenu, to inwestor nie jest zobowiązany do uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotyczy to również sytuacji braku planu miejscowego. Związane jest to z problematyką klasyfikacji obiektów budowlanych lub robót budowlanych objętych wymogiem zgłoszenia, na takie, które powodują "zmianę zagospodarowania terenu (tj. co do których może odnosić się wymóg przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego)" oraz na takie, które nie powodują które nie powodują "zmiany zagospodarowania terenu" (do których w związku z tym wymóg przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania). Budowa indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50m3 na dobę nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ani obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania działki, a zatem domaganie się opisanych wyżej dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym nie ma podstaw prawnych. W ocenie skarżącego dotyczy to wyłącznie takiej sytuacji, w której określona inwestycja nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu prawnym. Taka wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalałaby na legalizację indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków, która nie powodowałaby zmiany zagospodarowania terenu, a która wykonana została bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Okoliczności faktyczne sprawy są bezsporne, a wynika z nich, że inwestor, niedopełniając przewidzianego przepisem art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (jedn. tekst Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, której charakterystyka wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów producenta, zrealizował tą inwestycję. Całe zagadnienie występujące w tej sprawie sprowadza się do tego, czy rygorystyczny przepis art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący, że: "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego" ma zastosowanie również w przypadku, gdy wykonane przez inwestora roboty budowlane nie wymagają uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym z uwagi na to, że nie powodują "zmiany sposobu zagospodarowania terenu ani zmiany sposobu użytkowania obiekt budowlanego". Zagadnienie to związane jest niewątpliwie z wykładnią art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności z nieostrym pojęciem "zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Na problematykę tą zwrócono uwagę w komentarzu prof. Z. Niewiadomskiego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wydawnictwo C.H. Beck Wydanie II, W-wa 2005 r. W publikacji tej wskazano, że: "Zgodnie z brzmienie art. 59 ust 1, gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wydanie takiej decyzji niezbędne jest także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest ona tymczasowa, jednorazowa i nie trwa dłużej niż rok (art. 59 ust. 2). Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, które nie doczekało się wyraźnego prawnego zdefiniowania czy przybliżenia. Dlatego też w razie wątpliwości należy tak interpretować przepisy ustawy, aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego, nie wolno zaś domniemywać zawężenia jego uprawnień. Nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane nie powodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie wymagają ustalenia warunków zabudowy" (por. cytowany komentarz str. 465-467). W konsekwencji zaś nie byłoby podstaw prawnych do nakładania na inwestora, w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia zaświadczenia bądź decyzji potwierdzającej zgodność wykonanych robót z ustaleniami planu lub lub decyzji o warunkach zabudowy. Podzielić należy więc pogląd zawarty w cytowanym wyżej komentarzu Z. Niewiadomskiego, że to niedookreślone pojęcie "zmiany sposobu zagospodarowania terenu" wymaga oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną, tj. posiadającą wiedzę urbanistyczno – architektoniczną. "Dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku może stanowić podstawę do stwierdzenia, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu." (por. cyt. wyżej komentarz str. 469-470). Ocena taka musiałaby być oczywiście dokonana przy uwzględnieniu rodzaju i charakteru konkretnej inwestycji nie wymagającej pozwolenia na budowę, jaką w tym przypadku była indywidualna przydomowa (określana także jako ekologiczna) oczyszczalnia ścieków. Skoro w niniejszej sprawie ograny administracji obydwu instancji, bez analizy szczególnej sytuacji występującej w przedmiotowym postępowaniu oraz bez zasięgnięcia opinii osób posiadających odpowiednie kwalifikacje urbanistyczne, przyjęły, że w każdej sytuacji wymagane jest przedłożenie zaświadczenia o zgodności wykonanych robót z planem miejscowym lub ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to przyjąć należało, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów obydwu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego w wyniku ich błędnej wykładni oraz przepisów postępowania, a w szczególności art. 84 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Dopiero po przeprowadzeniu tych dowodów możliwe będzie stwierdzenie, czy wyżej opisane roboty budowlane wykonane przez skarżącego spowodowały "zmianę zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 1. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, uznać należy, że jeżeli wykonane przez inwestora, bez zgłoszenia wymaganego przepisami art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane, nie musiały być poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z tej przyczyny, że nie powodowały "zmiany zagospodarowania terenu" w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to w postępowaniu legalizującym, prowadzonym na podstawie art. 49b ust. 2 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane, organ administracji nie może nałożyć na inwestora obowiązku określonego w art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, to jest przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Ocena dotycząca tego, czy opisane w pkt. 1 roboty budowlane powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna być, stosownie do art. 84 § 1 k.p.a., dokonana przez biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę urbanistyczno – architektoniczną. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Ponadto stosownie do wymogu zawartego w art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że uchylone decyzje organów obydwu instancji dotyczące nakazu rozbiórki nie mogą być wykonywane.