II SA/Gd 262/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. J. i E. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na M. J. i E. P. grzywnę w wysokości 59.163,50 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego o konstrukcji murowanej oraz usunięcia barakowozu o konstrukcji drewnianej, przylegającego do budynku, położonych na działce w G. – G. Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 15.11.1996 r. nakazał E. P. i M. J. dokonać rozbiórkę budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego o konstrukcji murowanej oraz usunięcie barakowozu o konstrukcji drewnianej, przylegającego do budynku, położonych na działce w G. – G. Z. przy ul. [...] w związku z realizacją budynku bez pozwolenia na budowę oraz lokalizacją barakowozu na terenie przeznaczonym pod zieleń izolacyjną. Wojewoda decyzją z dnia 2.04.1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną, a Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 12.01.1999 r., sygn. akt II SA/Gd 789/97, oddalił skargę na powyższą decyzję. Upomnieniem z dnia 19 maja 1999 r., Nr [...], organ nadzoru budowlanego pełniący funkcję organu egzekucyjnego wezwał dłużników M. J. i E. P. do wykonania obowiązku rozbiórki z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienia doręczono obu dłużnikom w dniu 24 maja 1999 r. W 2005 r. E. P. poinformował organ o usunięciu barakowozu. Postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 6 grudnia 2010 r. zostało umorzone postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 r. Ponownie w dniu 23 listopada 2011 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego o konstrukcji murowanej. Oględziny przeprowadzone przez organ egzekucyjny na nieruchomości przy ul [...] w G. – G. Z. w dniu 22 listopada 2012 r. ujawniły, że dłużnicy nie rozebrali budynku mieszkalnego przeznaczonego do rozbiórki. Wobec niewywiązania się z obowiązku rozbiórki organ zgodnie z dyspozycją art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustalił grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 59.163,50 zł stanowiącej iloczyn powierzchni zabudowy budynku (75,56 m2) oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w III kwartale 2012 r. ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, która w dacie orzekania wynosiła 3.915 zł. Organ podkreślił, że dłużnicy mogą zwolnić się od obowiązku zapłaty grzywny poprzez wykonanie obowiązku rozbiórki. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. J. i E. P. wnosząc o uchylenie nałożonej grzywny. Dłużnicy nie zakwestionowali okoliczności braku wykonania rozbiórki. Twierdzili jednak, że ze względu na podobną zabudowę na działkach sąsiednich cały czas podejmują działania zmierzające do uchylenia nakazu rozbiórki. Wskazali, że pomimo wielokrotnych wniosków o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego ze względu na ich trudną sytuację rodzinną, zdrowotną i majątkową (brak pracy i środków do życia) organ za każdym razem odmawiał. Strony zakwestionowały wysokość grzywny twierdząc, że przyjęta cena za 1 m2 budynku znacznie przekracza cenę za 1 m2 budynku podlegającego rozbiórce, jak również ceny 1 m2 w G. Rozpoznając zażalenie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 marca 2013 r., Nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożenia grzywny w wysokości 59.163,50 zł i orzekł o nałożeniu grzywny w wysokości 57.985 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego dwukondygnacyjnego oraz usunięcia barakowozu przylegającego do budynku. Organ odwoławczy w pozostałej część obejmującej obciążenie zobowiązanych kosztami wydania postanowienia oraz wezwania do uiszczenia grzywny i do wykonania obowiązku rozbiórki utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że organ pierwszej instancji przyjętą do obliczenia grzywny cenę 1 m2 powierzchni oparł na komunikacie Prezesa GUS z dnia 22 listopada 2012 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2012 r. opublikowanym w Dz.Urz. GUS z dnia 26 listopada 2012 r. poz. 55. Tymczasem ukazał się komunikat Prezesa GUS z dnia 21 lutego 2013 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2012 r., informujący, że cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wyniosła w tym okresie 3837 zł. Ponieważ jest ona niższa od ceny ustalonej za III kwartał 2012 r., którą przyjął w wyliczeniach organ I instancji, organ odwoławczy uwzględnił tą zmianę i przyjął cenę za IV kwartał 2012 r. do obliczenia wysokości grzywny. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ ze zrozumieniem odniósł się do sytuacji bytowej dłużników, wyjaśniając przy tym, że nie jest uprawniony do brania jej pod uwagę w rygorach ustawowej procedury egzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną i prawomocną decyzją. Skargę na powyższe postanowienie złożyli M. J. i E. P., zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 7 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 33 pkt 8 wskazanej ustawy poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz art. 121 § 4 i 5 w zw. z art. 119 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący kwestionują przede wszystkim zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny twierdząc, że jest on zbyt uciążliwy dla nich ze względu na ich stan zdrowia i ogólną sytuację bytową. Nie zgadzają się również z przyjętą do obliczenia ceną za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku, która w znacznym stopniu przewyższa ceny na lokalnym rynku nieruchomości specyficznym ze względu na bliskie sąsiedztwo bazy PERN i rafinerii. Skarżący odnieśli się nadto do samego obowiązku rozbiórki twierdząc, że gdyby sprawa samowoli była rozstrzygana teraz to nie zostaliby obarczeni obowiązkiem rozbiórki tylko wszczęto by procedurę legalizacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Badając w świetle tych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie to jest zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć były przepisy art. 119 oraz art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1945 ze zm.). Organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący M. J. i E. P. nie wykonali nałożonego na nich ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązku o charakterze niepieniężnym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych, pomimo że skarżący negatywnie oceniają jej wysokość. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w wysokości 75 % lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. Podkreślenia wymaga bowiem okoliczność, że w przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10 (Baza orzeczeń Lex nr 1138139) wyjaśnił, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia), powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiony pogląd. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy budynku mieszkalnego, a zatem ustalenie wysokości grzywny winno było nastąpić na podstawie art. 121 § 5 ustawy. Przepis ten stanowi, że wysokość grzywny w egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 57.985 zł. Organ prawidłowo określił wysokość grzywny zgodnie z zasadą określoną w art. 121 § 5 ustawy, a w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Wymierzając grzywnę na wskazanej podstawie organ egzekucyjny nie ma możliwości określania wysokości grzywny według swojego uznania. Organ działa w takiej sytuacji w ramach sztywnych zasad obliczania grzywny, której wysokość jest wynikiem iloczynu dwóch ściśle określonych wartości liczbowych: powierzchni zabudowy budynku (części budynku) oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Ustalona przez organ egzekucyjny w niniejszej sprawie wysokość grzywny stanowi właśnie iloczyn wskazanych dwóch wartości i nie nosi znamion jakiegokolwiek błędu. Organ nie ma również możliwości manewru przy przyjęciu do obliczeń wysokości ceny za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Jest to wartość zobiektywizowana i podawana do publicznej wiadomości przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Komunikat Prezesa GUS w tym zakresie wiąże organy egzekucyjne, które nie mogą dokonywać zmian tej ceny biorąc pod uwagę lokalizację budynku czy jego stan techniczny. Wobec powyższego ustalenie w niniejszej sprawie grzywny we wskazanej wysokości jest zgodne z prawem. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego, dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Środek ten, z uwagi właśnie na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Celem nałożenia grzywny jest zaś między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego, dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Podkreślić należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru sankcji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie muszą uiścić nałożonej grzywny. Mogą zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, przewidującego umorzenie nałożonej grzywny zobowiązanego. Nadto należy mieć na uwadze, że obowiązek rozbiórki w przedmiotowej sprawie orzeczony został w dniu 15 listopada 1996 r. przez Prezydenta Miasta i orzeczenie to ma walor prawomocności. Dopóki decyzja orzekająca o rozbiórce nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w ramach procedur nadzwyczajnych, dopóty kwestionowanie samego obowiązku rozbiórki nie będzie miało wpływu na egzekucję tego obowiązku. Skarżący niewątpliwie uchylają się od wykonania nałożonego obowiązku, a w skardze zakwestionowali również zasadność takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem, co należy podkreślić, w kontrolowanym postępowaniu sąd nie bada podstaw prawnych i faktycznych odnoszących się do prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie ma takiego obowiązku również organ egzekucyjny stosownie do treści art. 29 ustawy, który przewiduje, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tak więc okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na podmiot zobowiązany grzywny w celu przymuszenia. Takie też jest stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, według którego z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148/04; z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To odnosi się również do sytuacji rodzinnej i kondycji zdrowotnej dłużnika. W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił wysokość orzeczonej grzywny. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżących we wskazanej wysokości spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę jako bezzasadną.