II SA/Gd 2628/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędzia NSA Andrzej Przybielski Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody z dnia 16 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 marca 2001 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej L. K. kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta wykonując zadania starosty decyzją z dnia 15 marca 2001 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego / ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 póź. 1071 / oraz art. 98 ust. 1-3, w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46 póź. 543 /, umorzył postępowanie administracyjne dot. ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą własność Pani L. K. obejmującą działki nr . o pow. 1080 m², 446 o pow. 1428 m², 447 o pow. 474 m², 448 o pow. 1017 m², 449 o pow. 1017 m², 450 o pow. 5339 m², 451 o pow. 991 m², 453 o pow. 2653 m², 454 o pow. 4168 m², 455 o pow. 9613 m², położoną w G. – B., zapisaną w Księdze Wieczystej KW Nr. W uzasadnieniu wskazano, że Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 4 września 1991 r. Nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr, obręb B., nr jedn. rejestrowej, KW Nr, stanowiącej własność L. K. Projekt podziału sporządzony został na wniosek właścicielki przedmiotowej nieruchomości, w wyniku którego działki oznaczone geodezyjnie nr przeszły na podstawie ówcześnie obowiązującego przepisu art. 10 ust. 1-5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1085 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości / tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 30 póź. 127 ze zm. / na własność Gminy Miasta. Organ podkreśla, iż wymienione wyżej działki o łącznej powierzchni 27 780 m² przeszły z mocą prawa na cele komunikacyjne. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46 póz. 543 / który zastąpił cytowany wcześniej art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, do których zalicza się drogi gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Jednocześnie właścicielowi na wniosek którego dokonano podziału nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy byłym właścicielem a właściwym organem tj. Zarządem Miasta. Jeżeli nie dojdzie do podpisania protokółu uzgodnień pomiędzy zainteresowanymi stronami, co do wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, to istnieje możliwość ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydania decyzji po uwzględnieniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu. Warunkiem koniecznym rozstrzygającym administracyjnie wysokość odszkodowania jest wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne. Rozpatrując złożony przez Zarząd Miasta wniosek o ustalenie wysokości odszkodowania, po ponownym rozpatrzeniu sprawy po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 29 czerwca 1993 r. / Dz. U. woj. Gdańskiego z dnia 30 września 1993 r. Nr 18 póz. 102 / nie przewiduje wyodrębnienia przedmiotowych działek jako dróg publicznych, a jedynie określa je jako drogi dojazdowe do zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. W trybie zatem art. 98 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu określonym w tekście jednolitym / Dz. U. z 2000 nr 46 póz. 543 / brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty tj. ustalającej administracyjnie wysokość odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. K., podnosząc iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. nie mają zastosowania w sprawie przedmiotowych działek. Ponadto zażądała ona zwrotu działki i wypłaty odszkodowania za pozostałe w/w działki. Decyzją z dnia 16 września 2002 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity – Dz. U. z 2000 Nr 46, póz. 543) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Ust. 3 cytowanego przepisu stanowi, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W dalszym toku rozważań organ odwoławczy przedstawia zakres pojęcia drogi publicznej, który znajduje się w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. nr 14 póz. 60 ze zm.). Organ administracyjny wskazuje, że art. 7 ust. 1 stanowi, iż do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu – zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Określenie drogi jako publicznej powinno znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 8 ust. 1, drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, w decyzji podziałowej nie znalazł się zapis o zaliczeniu w/w działek do dróg publicznych. Ponadto Rada Miasta nie podjęła w tej materii stosownej uchwały. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 29 czerwca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z dnia 30 września 1993 roku. Nr 18, póz. 102) nie ma zapisu o tym, iż działki nr stanowią drogi publiczne. Organ odwoławczy wskazuje, że stosownie do przepisu art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oznacza to, iż na podstawie cytowanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 roku, gdzie warunkiem koniecznym do ustalenia odszkodowania jest zaliczenie danej drogi do drogi publicznej, nie jest możliwe administracyjne ustalenie wysokości odszkodowania w stosunku do przedmiotowych działek, w trybie i na zasadach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję wniosła L. K., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, iż Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję bez przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. W szczególności dokonując oceny, odnośnie przeznaczenia działek, które przeszły na rzecz Gminy Miasta na mocy decyzji z 4 września 1991 r., wziął pod uwagę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 29 czerwca 1993 roku, czyli uchwalony po dacie podjęcia decyzji z 1991 roku. Wojewoda pominął ustalenia wynikające z planu obowiązującego w dacie podjęcia decyzji. Zdaniem skarżącej decyzja o zatwierdzeniu podziału działki z dnia 4 września 1991 roku jest decyzją ostateczną, działki wydzielone pod drogi przeszły z mocy prawa na własność gminy, obecnie prowadzone jest postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działki, z których skarżąca została wywłaszczona, a nie w sprawie wywłaszczenia. Przepis art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przeszkodą w prowadzeniu postępowania dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie, które nastąpiło zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami. W ocenie skarżącej, jeżeli Wojewoda stoi na stanowisku, iż decyzja z 1991 roku została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, powinien z urzędu spowodować wszczęcie postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji z 1991 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał on, że prowadzone w latach 90-tych rokowania Gminy ze stroną skarżącą nie przyniosły rezultatu, a wydane decyzje administracyjne o ustaleniu odszkodowania zostały uchylone. Organ wskazuje, iż odszkodowanie ustalone w 1992 r. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego zostało przez Gminę Miasta wypłacone L. K. Strona skarżąca niezadowolona z wysokości odszkodowania pismem z dnia 18.IV.1994 r. skierowanym do Kierownika Urzędu Rejonowego zwróciła się o "ponowne postępowanie i dopłatę – wyrównania krzywdy". W dalszej części organ wskazuje, że sprawa o odszkodowanie rozpatrywana była przez organ I i II instancji w oparciu o art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granice danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. W przedmiotowej sprawie podział nieruchomości nastąpił pod rządem przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis art. 10 ust. 5 w/w ustawy stanowił, że "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zasada ta została ustalona przed zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) i nie może mieć w tym zakresie zastosowania art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia przepisów jakich dokonały organy orzekające prowadziłaby w konsekwencji do przejęcia nieruchomości bez żadnego odszkodowania. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. (sygn. akt IISA/Gd 2568/02) tam też powołano się na ugruntowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, że zawarte w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uregulowanie oznacza, iż przejście własności wydzielonego pod budowę ulic na rzecz gminy następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja po zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna i prawomocna. Skoro więc z mocy samego prawa, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, nastąpiło przejście własności i dokonany został wpis tego prawa na rzecz Gminy Miasta do księgi wieczystej nastąpiło przejęcie oznaczonych działek, a odszkodowanie jest już tylko jego konsekwencją. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ze względu na treść art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, uwzględniając skargę Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżących na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm.).