II SA/Gd 2632/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Barbara Kroczak, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody z dnia 11 lipca 2001 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 sierpnia 1999 r., nr [...]. Decyzją z dnia 9 sierpnia 1999r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późno zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot odstąpionej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 485/119. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 26 marca 1998r. E. P. złożył wniosek o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 485/119 o powierzchni 2.337 m2, przekazanej nieodpłatnie Skarbowi Państwa umową odstąpienia terenów ulicznych, sporządzoną w dniu 21 sierpnia 1953r. w Państwowym Biurze Notarialnym (Rep. [...]) w trybie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240). Bezspornym jest, że E. i M. P. oraz J. P. wystąpili wcześniej, przed datą złożenia niniejszego wniosku, o zwrot nabytego przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości określonej jako "teren uliczny nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej C. wykaz liczba 52 stanowiący część parceli katastralnej numer 119 karta mapy 13'" o pow. 5.990m i w sprawie tej było prowadzone przez Prezydenta Miasta i Kierownika Urzędu Rejonowego postępowanie administracyjne zakończone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 29 września 1993r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie o zwrot działki Nr 485/119 stanowiącej część powyższej nieruchomości. Ustalono także, iż wnioskodawcy złożyli od tej decyzji odwołanie do Wojewody, które jednakże nie zostało przez organ odwoławczy rozpatrzone; wydana została natomiast decyzja z dnia 29 września 1995r. Nr [...] pozostawiająca odwołanie bez rozpoznania ze względu na niesprecyzowanie żądania oraz brak podpisu strony. Od decyzji tej, wnioskodawcy złożyli odwołanie do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w Warszawie, który decyzją z dnia 9 lutego 1996r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył prowadzone przez Wojewodę postępowanie. W konsekwencji powyższej decyzji, Wojewoda ponownie rozpatrując odwołanie stron, wydał w dniu 8 sierpnia 1996r. postanowienie Nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność niepodpisanego odwołania. Ponieważ wnioskodawcy, pomimo zawartego w tym postanowieniu pouczenia, nie wnieśli skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 29 września 1993r. Nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie o zwrot działki Nr 485/119 stała się ostateczna. Rozpatrując złożony w dniu 26 marca 1998r. i skonkretyzowany w dniu 18 lutego 1999r. wniosek w granicach określonych jego żądaniem, tj. sprawą zwrotu wywłaszczonej działki nr 485/119, organ stwierdził, iż dotyczy on przedmiotu sprawy rozstrzygniętej już przywołaną powyżej ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego, a nadto wniosek ten złożony został przez osobę, która była stroną w tymże postępowaniu, i z tego powodu, zgodnie z art. 16 § 1 Kpa. nie może być przedmiotem ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył E. P. wskazując, iż umorzenie postępowania jest bezzasadne. Wskazał, że w 1991r. wystąpił o zwrot nieruchomości, która została zabrana 25 lipca 1972r. Zarzucił, że organ nie zastosował się do decyzji Wojewody, który uznał, że obowiązujące przepisy prawne przewidują możliwość zwrotu nieruchomości, która formalnie nie była wywłaszczona lecz przejęta na podstawie przepisów szczególnych m.in. na podstawie ustawy z 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis art. 69 obowiązującej wtedy ustawy ma charakter retroaktywny i należy rozumieć go szeroko. Stanowi on podstawę do rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji nie można uznać sprawy za rozstrzygniętą, gdyż nie została ona w ogóle zbadana. Decyzją z dnia 11 lipca 2001r. Nr [...] Wojewoda na mocy art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2000r. DZ.U. Nr 46, poz. 543) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że poza sporem w sprawie jest, iż o zwrot przedmiotowej nieruchomości toczyło się postępowanie administracyjne, w którym Kierownik Urzędu Rejonowego wydał decyzję nr [...] z dnia 29 września 1993r., umarzającą te postępowanie. Podstawą umorzenia był fakt, że działka nr 485/119 została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, która to ustawa nie należała wówczas - i zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie należy obecnie do katalogu ustaw, na podstawie których przejęcie nieruchomości przez państwo daje podstawę do żądania zwrotu tych nieruchomości. Kierownik Urzędu Rejonowego merytorycznie rozstrzygnął więc kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i było to rozstrzygnięcie i1egatywne dla wnioskodawców. Decyzja powyższa stała się ostateczna. W art. 16 § 1 Kpa zawarta została zasada trwałości decyzji ostatecznych. Jej celem jest nie tylko ochrona praw nabytych przez strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby w określonych warunkach decyzje administracyjne stawały się trwałe. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. P.. Wskazał, iż przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. były więc wydane w innym stanie prawnym. Stwierdził, że nie można uznać, że zasada trwałości decyzji obowiązuje w przypadku zmiany stanu prawnego i stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu złożonego wniosku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji powołując się dodatkowo na wyrok Sądu Najwyższego z 6 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 116/01. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, iż obecnie obowiązująca ustawa nie przewiduje możliwości zwrotu nieruchomości, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269) stanowi. iż sąd administracyjny sprawuje. w zakresie swej właściwości. kontrolę pod względem zgodności z prawem. jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji niezasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem jednolicie. że o tożsamości sprawy. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. można mówić, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 1998r. IV SA 1061/96 Baza Orzeczeń LEX nr 45166). Zatem także identyczność stanu prawnego jest elementem konstytuującym tożsamość sprawy, uniemożliwiającą merytoryczne rozpatrzenie sprawy. jeśli wcześniej wydano już ostateczną decyzję. Poprzednie żądanie skarżącego, dotyczące zwrotu nieruchomości zostało rozstrzygnięte ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia 29 września 1993r., umarzającą postępowania z uwagi na brak zastosowania art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zmianami). Niewątpliwie stan prawny w zakresie dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości różnił się w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy w sposób istotny od stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania poprzedniego wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości. Skutkiem tego brak jest podstaw do stwierdzenia tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygnięta uprzednio ostateczną decyzją administracyjną. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 2001r. sygn. akt IIIRN 116/00 publ. OSNP 2001/22/656, wskazując, że nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości. ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Skoro zatem nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, postępowanie w niniejszej sprawie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Decyzje organów I i II instancji zapadły więc z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 105 § Kpa oraz art. 16 § 1 Kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przy tym należy. że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 6. poz.70) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Orzecznictwo i doktryna prawa administracyjnego stoją na stanowisku, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawierał wy liczenie aktów prawnych o charakterze enumeratywnym (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, s. 177). Rozstrzygające sprawę organy administracji miały zatem podstawy. by przyjąć, że sytuacja prawna wyznaczona przez cytowany przepis, nie dopuszczała możliwości domagania się zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 roku o podziale nieruchomości na terenie miast i niektórych osiedli. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 października 2001r. (sygn. akt SK 22/01 pub\. OTK 2001/7/216) orzekł, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyklucza on odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240; zm.: z 1957 r. Nr 39, poz. 172) jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 sierpnia 1999r. Nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a następnie podjąć merytoryczną decyzję w przedmiocie wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyły umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.