II SA/Gd 2635/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski, Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant Karolina Wielgosz-Rogocz, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. i S. małż. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2001 r., nr [...] oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania 2. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane. II SA/Gd 2635/01 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 15 czerwca 2001 r., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał E. i A. J. wykonanie w terminie do dnia 30 października 2001 r. następujących czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót, związanych z budową budynku mieszkalnego oraz garażu, na działce nr [...] w K., do stanu zgodnego z prawem przez: 1. wykonanie i przedłożenie inwentaryzacji robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym sporządzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia 2. zamurowanie otworów okiennych, znajdujących się w ścianie budynku garażu od strony granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr [...] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek S. K. ustalono, że małżonkowie E. i A. J. w dniu 8 marca 1993 r. uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę, na działce nr [...], budynku mieszkalnego według typowego projektu W-026. Przeprowadzone na ich nieruchomości oględziny 3 listopada 2000 r. wykazały, że budynek mieszkalny zrealizowany został z istotnym odstępstwem od warunków określonych w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo od projektu polegało na tym, że garaż przewidziany w piwnicy budynku dobudowany został do budynku mieszkalnego od strony nieruchomości, stanowiącej własność małżonków K. Po stwierdzeniu tego stanu rzeczy PINB decyzją z 16 listopada 2000 r. nakazał inwestorowi wykonanie szeregu czynności w celu doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta uchylona została przez organ odwoławczy i kolejną decyzją organu I instancji z 15 lutego 2001 r. nakazano małż. J. rozbiórkę garażu dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego. WINB ponownie uchylił to rozstrzygnięcie, wskazując, że w przypadku dokonania istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę organ I instancji winien w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. określić, jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wskazał, że zgodnie z przepisami warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994 r. odległość budynku ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, skierowanymi w stronę granicy z sąsiednią nieruchomością powinna wynosić co najmniej 4 m. W tej sytuacji wykonanie nałożonego obowiązku dotyczącego nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie garażu zwróconej w stronę sąsiedniej nieruchomości doprowadzi ten obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wskazał, że po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją § 12 ust 6 warunków technicznych brak jest podstaw do żądania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki. W tej sytuacji zgoda sąsiada na usytuowanie budynku przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej od określonej w ust 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż półtora metra od tej granicy nie jest wymagana. W konsekwencji organ I instancji dopuścił możliwość usytuowania przedmiotowego garażu w odległości 2,05 m od granicy działki, bez uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. Warunkiem jednak legalizacji samowoli budowlanej jest wykonanie czynności określonych w rozstrzygnięciu, tj. między innymi zamurowanie okien. Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i S. małż. K., którzy zarzucając jej niezgodność z przepisami Prawa budowlanego domagali się jej uchylenia w całości i nakazania inwestorom doprowadzenia znajdującego się na ich nieruchomości obiektu budowlanego do stanu zgodnego w całości z ostateczną decyzją administracyjną z dnia 8 marca 1993 r. i zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Odwołujący się wywodzili, że organy administracji po raz kolejny próbują legalizować oczywistą samowolę budowlaną małż. J., której konsekwencją jest naruszenie ich interesów, jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Konsekwencją istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę winno być, przewidziane art. 36 a Prawa budowlanego uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Małż. K. wskazywali również, że decyzja o pozwoleniu na budowę z 1993 r. wygasła, gdyż urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych zawiera ostatni wpis z listopada 1993 r., a zatem budowa została przerwana na okres dłuższy niż dwa lata, co spowodowało wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 37 ust 1 Prawa budowlanego. Wznowienie robót budowlanych po wielu latach winno być podstawą do uznania, iż przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były bez pozwolenie na budowę, a w konsekwencji sprawa winna być rozstrzygnięta na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Małżonkowie I. i S. K. wskazali również, że uwzględniając stopień zaawansowania prac oraz nakłady poniesione przez inwestorów wyrażają zgodę na to, by małż. J. doprowadzili swój obiekt budowlany do stanu zgodnego z zatwierdzony w 1993 r. projektem. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 13 lipca 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy akcentował tę okoliczność, że w przypadku dokonania istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę ma zastosowanie przepis art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który jest podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zgodnie z § 12 warunków technicznych z 14 grudnia 1994 r. odległość budynku mieszkalnego z garażem nie posiadającego otworów okiennych od strony granicy działki powinna wynosić 3 m. Przepisy te dopuszczają sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy bądź w odległości mniejszej niż podane w ust 4 § 12 warunków technicznych, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego brak jest podstaw do uzależnienia możliwości sytuowania budynku od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. W tej sytuacji po zamurowaniu otworów okiennych odległość budynku z garażem od granicy z sąsiednią nieruchomością będzie wynosiła 2,05 m, co nie narusza warunków określonych § 270 ust 1 cyt. rozporządzenia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że w przypadku prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 51 tego prawa decyzja o pozwoleniu na budowę podlega uchyleniu, wobec czego nie można nałożyć na inwestora obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z tą decyzją. W skardze do Sądu małżonkowie I. i S. K., ponawiając zarzuty odwołania, wskazali, że w ich ocenie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wywodzili, że zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z 8 marca 1993 r. garaż na nieruchomości stanowiącej własność małż. J. miał być wykonany w piwnicy budynku. Tymczasem, po wygaśnięciu pozwolenia na budowę, przystąpili oni do budowy nowego obiektu budowlanego, tj. garażu, który należało traktować co najmniej jako część budynku mieszkalnego. Budowa garażu została zakończona w 2000 r., wobec czego w sprawie tej winien mieć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto popełniona samowola budowlana burzy układ architektoniczno – urbanistyczny w tej części miasta oraz w sposób istotny narusza interes skarżących pozbawiając ich prywatności i poszanowania własności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że w sprawie tej nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, gdyż garaż jest częścią realizowanego budynku mieszkalnego, który nie został jeszcze zgłoszony do użytkowania. Natomiast istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę uzasadnia dalsze prowadzenie legalizacji tej samowoli na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie wykonania takich czynności, które doprowadzą ten obiekt do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będą związany wnioskami ani zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. na organach administracji publicznej ciąży z urzędu obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby organ administracji, przed zastosowaniem przepisów prawa materialnego dokładnie ustalił stan faktyczny, szczególnie w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się natomiast do zarzutów odwołania, w których jednoznacznie podniesiono, że w okresie realizacji przedmiotowego garażu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, w trybie art. 37 ust 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), który przewiduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, także w przypadku, gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Dla potwierdzenia, iż sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie odwołujący się powoływali się na zapisy dokonane w dzienniku budowy inwestycji sąsiadów. Powyższy zarzut odwołania został zatem uprawdopodobniony, a kwestia zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego związana była integralnie z ustaleniem daty popełnienia samowoli budowlanej. Przed jednoznacznym wyjaśnieniem tego zarzutu (wygaśnięcia decyzji) niemożliwe było przesądzenie tego, czy dokonana przez małżonków J. dobudowa garażu do istniejącego budynku mieszkalnego, zakończona według skarżących w 2000 r., była samowolną realizacją części obiektu budowlanego, do której miałby zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, czy też garaż ten wznoszono równocześnie z budynkiem mieszkalnym. Organy administracji obydwu instancji nie dostrzegły również dwóch innych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, dotyczących daty wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla małżonków J. w dniu 8 marca 1993 r. oraz faktu, że budowę garażu realizowano jeszcze w 2000 r., jak również, że obiekt istniejący na działce nr [...] w K. nie został do dnia wydania ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie oddany do użytkowania. Dokonanie w tym zakresie prawidłowych ustaleń winno nastąpić przede wszystkim w oparciu o dokumentację budowy, o jakiej mowa w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., tj. między innymi na podstawie zapisów dziennika budowy, protokołów częściowych i końcowych odbioru robót, do których to dokumentów odwołali się skarżący w odwołaniu od decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, że skarżący w odwołaniu zarzucili, iż ostatni zapis w tym dzienniku został dokonany w listopadzie 1993 r. (por. kserokopia dziennika w aktach sprawy). W sprawie niniejszej organy administracji pominęły również bezsporny fakt, że na samowolnie dobudowanym do domu mieszkalnego garażu wykonano taras, co w sposób istotny ogranicza uprawnienia właściciela sąsiedniej nieruchomości. Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy uwzględnieniu kserokopii protokołów odbioru przyłączy, co nastąpiło w 1994 r. (por. k. 12-14 akt organu I instancji). Jeżeli budowa przedmiotowego domu mieszkalnego została zakończona w 1994 r. i wówczas dokonano odbioru przyłączy, to niezwykle istotna dla sprawy niniejszej jest data rozpoczęcia budowy garażu oraz tarasu, który w takiej sytuacji prawnej mógłby być oceniany jako część obiektu budowlanego podlegającego rygorom art. 48 Prawa budowlanego. Oczywiście wówczas, gdyby jego budowę rozpoczęto po wygaśnięciu pozwolenia na budowę w trybie art. 37 ust 1 Prawa budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęto 18 września 2000 r. W dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie organy administracji, po dokonaniu wskazanych wyżej ustaleń faktycznych, będą zobowiązane do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, przy uwzględnieniu przepisów przejściowych, wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz jego zmian. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.s.a.