II SA/Gd 264/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędziowie: WSA Wanda Antończyk (spr.), WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant: Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2003r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 22 października 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o treść art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał H. H. rozebranie samowolnie wykonanych obiektów budowlanych na działce nr [...] przy ulicy [...] w G. - K., wymienionych w tejże decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych na wniosek D. i R. L., stwierdzono, że na działce nr [...] przy ulicy [...] zostały przeprowadzone przez H. H., dysponujące tytułem prawnym do tejże nieruchomości, następujące roboty budowlane: przeprowadzono rozbiórkę fragmentu pełnego ogrodzenia z siatki od strony ulicy [...] i wybudowano nowy fragment ogrodzenia cofnięty o około 2,5 m na podbudowie betonowej z kątowników metalowych wraz z bramą wjazdową dwuskrzydłową o szerokości 6,15 m przy łącznej długości wybudowanego ogrodzenia - 9,15 m; Ponadto, zniwelowano teren na części działki i wykonano nową utwardzoną drogę wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] o szerokości około 6 m i długości około 70 m z wjazdem przez nową bramę na ulicę [....]; Droga została utwardzona frezami asfaltowymi i następnie wałowana. W środkowej części działki utwardzono plac płytami drogowymi żelbetonowymi; Wymiary utwardzonego palcu wynoszą około 30 m x 40 m; Na utwardzonym placu usytuowano zespół kontenerów trwale połączonych ze sobą (dwa kontenery) o łącznych wymiarach 5,3 m x 11,34 m; Kontenery tworzą szkieletową konstrukcję budynku z wewnętrznymi ścianami warstwowymi obitymi blachą; Budynek posadowiony został na płycie betonowej, a w jego środku wykonano posadzkę z terakoty i ścianki działowe; Przed budynkiem typu kontenerowego wykonano dwustopniowe schodki wejściowe; Nadto, przy tym budynku usytuowano bezpośrednio kontener metalowy o wymiarach 2,42 m x 12,2 m, zaś przy granicy z posesją nr [...] przy ulicy [...] - drugi kontener o takich samym wymiarach. Jak wskazał organ, inwestor w trakcie wizji przedłożył do wglądu zgłoszenie robót budowlanych (data wpływu do Urzędu Miasta - 18 czerwiec 2002 r.), lecz dotyczyło ono jedynie części robót, jakie zostały wykonane na działce nr [...]. Z uwagi zatem, że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych przed terminem zagwarantowanym dla organu administracji na wniesienie ewentualnego sprzeciwu, tj. przed upływem 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia oraz w związku z realizacją obiektów nie objętych zgłoszeniem, wybudowane obiekty podlegają rozbiórce na podstawie art. 48 wyżej cytowanej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji H. H. podał, iż wszelkie prace, tj. ogrodzenie terenu w granicach prawnych nieruchomości, dokonanie nasadzeń drzew i krzewów wzdłuż ogrodzenia, prace ziemne związane z wyrównaniem terenu i ułożeniem płyt drogowych, ustawienie tymczasowego obiektu kontenerowego o przeznaczeniu biurowo-magazynowym, zainstalowanie tablicy reklamowej bez podświetlenia wykonane zostały zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym do Urzędu miejskiego. W dniu 5 czerwca 2002 r. odwołujący omówił ustnie wniosek dotyczący tymczasowego zagospodarowania terenu oraz formę zgłoszenia w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego, utwierdzając się w przekonaniu, że nastąpi akceptacja jego zgłoszenia. Potwierdza to pismo załączone przez odwołującego nr [...]. Jednocześnie odwołujący podkreślił, że powstały fragment ogrodzenia od strony ulicy [...] został wykonany po uprzednim zapoznaniu się z opracowaną zmianą planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], uwzględniając poszerzenie tejże ulicy. Nadto, odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i R. L. W treści odwołania wskazali, że obiekt budowlany wybudowany na działce nr [...] nie stanowi "punktu informacji i zamówień sprzedaży detalicznej materiałów budowlanych", lecz hurtownię materiałów budowlanych. Nadto, na rzekomo utwardzonej drodze frezem asfaltowym znajdują się gruzy i śmieci. Budynek kontenerowy, jak wskazali odwołujący, wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji nie stoi na utwardzonym placu, lecz na fundamencie, zaś dwa kontenery połączone są ścianką murowana. Ponadto, zdaniem odwołujących w niniejszej sprawie organy administracji naruszyły zasadę terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Po rozpatrzeniu niniejszego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 stycznia 2003 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ podał, iż budowa ogrodzenia od strony ulicy [...] wykonana została bez wymaganego zgłoszenia, zaś pozostałe obiekty - bez pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia i zgłoszenia stanowi naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane i obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 tejże ustawy. Odnosząc się do treści odwołania H. H. organ odwoławczy podał, iż zgłoszenie robót budowlanych z dnia 17 czerwca 2002 r. dotyczyło zamiaru budowy ogrodzenia w granicach nieruchomości, nasadzenia drzew, prac ziemnych związanych z wyrównaniem terenu i ułożeniem płyt drogowych oraz ustawieniem tymczasowego obiektu kontenerowego. Z ustaleń organu wynika, iż rozpoczęcie robót nastąpiło w kwietniu 2002 r., tj. przed dokonaniem zgłoszenia, a ponadto - zgłoszenie to nie objęło wszystkich wybudowanych na tej działce obiektów. Jak podkreślił organ, do wykonania zgłoszonych robót budowlanych można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni o daty zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Przepisy prawa budowlanego nie przewidują nadto ustnej formy zgłaszania zamiaru budowy obiektów. Odnosząc się zaś do odwołania właścicieli sąsiedniej nieruchomości organ odwoławczy wskazał, że na opieszałe załatwianie sprawy służy stronom odrębny środek prawny w postaci zażalenia, natomiast ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję H. H. podał, iż błędny jest przyjęty przez organ administracji termin rozpoczęcia prac objętych zgłoszeniem. Skarżący w kwietniu 2002 r. nie miał jeszcze tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, poza tym na przełomie kwietnia i maja 2002 r. prowadzone były tylko prace porządkowe przez właściciela nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...]. W dniu przeprowadzenia wizji lokalnej, tj. 11 lipca 2002 r. były prowadzone jeszcze prace przygotowawcze, polegające na składaniu i montowaniu tymczasowego obiektu kontenerowego, co potwierdza protokół wizji. Odnosząc się do punktu 2 decyzji organu pierwszej instancji skarżący podał, że utwardzoną drogę wykonał właściciel posesji, mając w planach przesunięcie istniejącego wjazdu i wyjazdu ze swego gruntu. Jak wskazał dodatkowo skarżący, tymczasowe obiekty kontenerowe wymienione w punkcie 3 decyzji ustawione na utwardzonym placu nie trwale związane z gruntem, obejmował zakres zgłoszenia i zostały wykonane zgodnie z nim. Nadto, zamierzenia budowlane poprzedzały konsultacje ustne z Wydziałem Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego. Skarżący podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] na wschód od ulicy [...] w K. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr LII/1593/2002 z dnia 29 sierpnia 2002 r. dopuszcza i zezwala na prowadzenie przez niego działalności w takiej właśnie formie. Nadto, uzyskał on akceptację swych zamierzeń budowlanych ze strony urzędników Urzędu Miejskiego przed uzyskaniem tytułu prawnego do przedmiotowej działki, dlatego też już z chwilą zawarcia umowy dzierżawy wystąpił ze stosownym zgłoszeniem (w dniu 18 czerwca2002 r.). Wszystkie prace realizowane były zgodnie z treścią tegoż zgłoszenia, sprzeciwu nigdy nie zgłoszono, co utwierdza skarżącego w prawidłowości jego działań budowlanych. W jego ocenie, inne interpretacje art. 30 ustawy Prawo budowlane odbywają się jego kosztem bez żadnych korzyści dla nikogo. Wydane w sprawie decyzje są dla niego krzywdzące i grożą zakończeniem prowadzonej z powodzeniem od 5 lat działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie, w których nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący na działce nr [...] przy ulicy [...] wykonał następujące roboty budowlane: rozbiórkę fragmentu pełnego ogrodzenia z siatki od strony ulicy [...] i budowę nowego fragmentu ogrodzenia na podbudowie betonowej z kątowników metalowych wraz z bramą wjazdową dwuskrzydłową szerokości 6,15 m przy łącznej długości wybudowanego ogrodzenia - 9,15 m, wykonanie nowej utwardzonej drogi wzdłuż wschodniej granicy działki nr [...] o szerokości około 6 m długości około 70 m z wjazdem przez nową bramę na ulicę [...], utwardzenie drogi frezami asfaltowymi. W środkowej części działki skarżący utwardził plac płytami drogowymi żelbetonowymi; Na utwardzonym placu usytuowano zespół kontenerów trwale połączonych ze sobą (dwa kontenery) o łącznych wymiarach 5,3 m x 11,34 m; Kontenery te tworzą szkieletową konstrukcję budynku z wewnętrznymi ścianami warstwowymi obitymi blachą; Budynek posadowiony został na płycie betonowej, a w jego środku wykonano posadzkę z terakoty i ścianki działowe; Przed budynkiem typu kontenerowego wykonano dwustopniowe schodki wejściowe; Nadto, przy tym budynku usytuowano bezpośrednio kontener metalowy o wymiarach 2,42 m x 12,2 m, zaś przy granicy z posesją nr [...] przy ulicy [...] - drugi kontener o takich samym wymiarach. Zakres powyższych robót został stwierdzony w dniu 11 lipca 2002 r., podczas przeprowadzonej z udziałem skarżącego, wizji lokalnej (dowód: protokół oględzin robót budowlanych k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W aktach sprawy znajduje się nadto dokument w postaci zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, którego skarżący dokonał w dniu 17 czerwca 2002 r., zgłaszając następujący zakres prac na działce nr [...] przy ulicy [...] w G.: 1. ogrodzenie terenu po granicach prawnych nieruchomości (siatką ogrodzeniową), 2. dokonanie nasadzeń drzew i krzewów wzdłuż ogrodzenia, 3. prace ziemne związane z wyrównaniem terenu i ułożeniem płyt drogowych, 4. ustawienie tymczasowego obiektu kontenerowego o przeznaczeniu biurowo-magazynowym o wymiarach 12,00 x 27,00 m, 5. zainstalowanie tablicy reklamowej bez podświetlenia na terenie posesji. Zgodnie z obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji art. 28 ustaw) z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m i wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu, które podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. W niniejszym stanie faktycznym wykonanie przez skarżącego fragmentu ogrodzenia nastąpiło od strony ulicy [...], zatem uznać należy, że jego wybudowanie podlegało zgłoszeniu, którego skarżący dokonał pismem z dnia 17 czerwca 2002 r. Z kolei, odnosząc się do faktu wybudowania przez skarżącego tymczasowych obiektów kontenerowych wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w zacytowanym przepisie, jednak nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt, a sytuacja taka ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym, uznać należy za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei, zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym również drogę. Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie dróg. Skarżący wykonał roboty budowlane polegające na wybudowaniu drogi o szerokości 6,0 m i długości 70 m, utwardzonej frezami asfaltowymi, położonej przy wschodniej granicy działki nr 416 oraz prace ziemne związane z wyrównaniem terenu i ułożeniem płyt drogowych. Tym samym, uznać należy, że taki zakres robót, polegający na wybudowaniu drogi wraz z utwardzonym placem, nie zaś na jej remoncie, podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na względzie fakt, że opisane obiekty budowlane w postaci wyżej opisanych kontenerów oraz drogi wraz z placem nie są wymienione w katalogu obiektów zwolnionych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 cytowanej ustawy, uznać należy, że ich budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 zgłoszenia właściwemu organowi wymagało wykonanie ogrodzenia od strony ulicy (art. 29 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy). Wprawdzie zgłoszenie w zakresie wykonania tegoż ogrodzenia faktycznie nastąpiło (w piśmie z dnia 17 czerwca 2002 r.), jednakże skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy, tj. do wykonania ogrodzenia przystąpił przed upływem 30 dni od dnia doręczenia organowi w dniu 18 czerwca 2002 r. oświadczenia zawierającego treść powyższego zgłoszenia. Okoliczność ta bezspornie wynika z treści protokołu oględzin, które przeprowadzone zostały w dniu 11 lipca 2002 r., czyli przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, kiedy to przedmiotowe ogrodzenie już funkcjonowało. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie dochowaniem warunków formalnych prawidłowego zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymaga zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W świetle omówionych wyżej przepisów "samowolą budowlaną" jest więc trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany ustawowo, jedyny dopuszczalny wyjątek formułuje wskazany już art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, warunkując uniknięcie rozbiórki obiektu upływem czasu od zakończenia jego budowy (5 lat) oraz zgodnością jego istnienia na danym terenie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka wyjątkowa sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że konieczną, ale i wyłączną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach "samowoli budowlanej" jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi, albo prowadzenia budowy wbrew jego sprzeciwowi. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia tego rodzaju braku, stanu zaawansowania budowy, ani od dochowania materialnoprawnych przesłanek, które warunkowałyby uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyby inwestor wszczął postępowanie zmierzające do jego uzyskania. Sankcja z art. 48 ustawy Prawo budowlane charakteryzuje więc z jednej strony pewien automatyzm, z drugiej zaś - daleko idąca bezwzględność wobec sprawcy "samowoli budowlanej". Nadanie jej takiego kształtu jest jednak wynikiem w pełni zamierzonego i świadomego działania ustawodawcy, a o jej zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999/1/2 (por. też wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01, OTK-A 2002/2/15). W świetle przedstawionych okoliczności sprawy, w ocenie Sądu zaistniały przesłanki do tego, ażeby organ administracji I instancji orzekł o rozbiórce obiektów budowlanych, wymienionych w punktach 1 do 6 decyzji organu pierwszej instancji, a organ drugiej instancji utrzymał to orzeczenie w mocy. Oczywiście bezzasadne są zarzuty skargi, dotyczące wybudowania obiektów budowlanych w zgodzie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obiekt budowlany należy budować w pierwszej kolejności w zgodzie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Najistotniejsze znaczenie mają materialne przepisy prawa budowlanego, które formułują m. n. formalnoprawne przesłanki prawidłowego procesu budowlanego (nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania stosownego zgłoszenia). Uchybienia tym przepisom w żaden sposób nie sanuje okoliczność, że wybudowane obiekty budowlane pozostają w zgodzie z planistyczną koncepcją zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą na terenie inwestycji. Przepisy ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają bowiem konieczności stosowania odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Podsumowując stwierdzić należy, iż rozpoznając sprawę samowoli budowlanej organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. zagospodarowania przestrzennego, obowiązującą na terenie inwestycji. Przepisy ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłączają bowiem konieczności stosowania odpowiednich przepisów prawa budowlanego. Podsumowując stwierdzić należy, iż rozpoznając sprawę samowoli budowlanej organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami admimstracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.