II SA/Gd 264/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: asesor WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewody z dnia 20 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przypisania obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii oddala skargę. Postanowieniem z 6 lutego 2018 r. Starosta na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku E. M. w sprawie przypisania budynku na działce nr [..] obr. [..] w W. do kategorii XVII obiektów budowlanych. W uzasadnieniu wskazał Starosta, że przepisy prawa nie przewidują wydawania dokumentów w sprawie przypisywania budynków do określonych kategorii. Kategoria obiektu budowlanego wynika z funkcji budynku, który został przyjęty do użytkowania. Zmiana takiej kategorii nastąpić może jedynie w wyniku zmiany funkcji budynku, zgodnie z tabelą zawartą w załączniku do ustawy Prawo budowlane, w procedurze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego przebudowy czy rozbudowy obejmującej zmianę funkcji. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła E. M. wskazując, że brak jest podstaw, aby należący do niej budynek w dalszym ciągu opatrzony był IX kategorią obiektu budowalnego (kino), gdyż jak wynika z przedstawionej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lipca 2017 r. przebudowa budynku na cele kinowe w 1953 r. została dokonana nielegalnie. Podkreśliła, że skoro przebudowa była nielegalna to należący do niej budynek powinien być opatrzony kategorią zgodną z jego funkcją określoną na etapie oddania do użytkowania. Budynek został wzniesiony w 1908 r. dla celów organizacji w nim zabaw tanecznych, koncertów, różnych występów i prowadzenia w nim działalności gastronomicznej. Starosta bezprawnie pomija fakt, że jedynym legalnym i prawomocnym rozstrzygnięciem w sprawie zaliczenia do odpowiedniej kategorii budynku pozostaje pozwolenie na budowę z 1908 r. Kwestionuje E. M. twierdzenie organu jakoby zmiana przypisania budynku do określonej kategorii mogła nastąpić jedynie poprzez wnioskowanie o to w procedurze zmiany sposobu użytkowania obiektu. Takie twierdzenie Starosty stanowi w ocenie strony niczym nieuzasadnione sankcjonowanie nielegalnej zmiany sposobu użytkowanie obiektu dokonanej w 1953 r. Zwłaszcza, że w chwili obecnej budynek użytkowany jest zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem określonym pozwoleniem na budowę z 1908 r. Postanowieniem z 20 marca 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że ustawodawca wprowadził w art. 61 a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego rozumieć należy przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, m.in. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: - sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, - sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, - sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (por., komentarz aktualizowany Andrzeja Wróbla, stan prawny z 2 lutego 2016 roku, Lex). Przy czym do "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania należą przesłanki przedmiotowe. Przyczyny te bowiem pozostają w ścisłym związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Zauważył Wojewoda, że nierozerwalnie z wszczętym postępowaniem administracyjnym wiąże się forma prawna jego zakończenia, tj. decyzja administracyjna. Zatem, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie można wydać decyzji administracyjnej, innymi słowy sprawa nie może zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, a wymaga innej formy działania (np. umowy cywilnej, uchwały itp.), wówczas organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego (por. komentarz praktyczny do art. 61a k.p.a. Tomasza Lewandowskiego "Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego oraz współuczestnictwo formalne", lex/el 2014). W ocenie Wojewody przepis art. 61 a § 1 k.p.a. odnosi się do przypadków tak oczywistych, że nie wymaga to czynienia żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania. A zatem z jego istoty wynika, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" opierać się musi na okolicznościach oczywistych i niespornych. Jak wynika z akt sprawy, E. M. wniosła do Starosty wniosek o przypisanie budynku znajdującego się na działce nr [..] obr. [..] w W. do kategorii XVII obiektów budowlanych. Zauważył Wojewoda, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają przepisów regulujących tryb załatwienia wniosku o przypisanie budynku do danej kategorii obiektów budowlanych, który kończyłby się wydaniem decyzji lub postanowienia o zakwalifikowaniu obiektu budowlanego do danej kategorii. Właściwym trybem załatwienia takiego żądania nie jest postępowanie administracyjne. Wniosek skierowany do organu o przypisanie obiektu do danej kategorii obiektów budowlanych nie wymaga władczego jednostronnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej czy też postanowienia (rozstrzygnięcia co do istoty). Skoro brak jest przepisów regulujących tryb załatwienia wniosku o przypisanie budynku do danej kategorii obiektów budowlanych, który kończyłoby się wydaniem konkretnej decyzji (postanowienia), to niemożliwe było wszczęcie przez Starostę postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Ponadto wyjaśnił Wojewoda, że kategoria obiektu budowlanego wynika z funkcji budynku, który został przyjęty do użytkowania. Zmiana kategorii obiektu budowlanego nastąpić może jedynie w skutek zmiany funkcji tegoż budynku, zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do ustawy Prawo budowlane, stosownie do art. 71 Prawa budowlanego regulującego zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Na etapie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku, nie zajmuje się natomiast kwestią zasadności wniosku. Zdaniem Wojewody podniesione w zażaleniu zarzuty okazały się niezasadne, bowiem brak jest normy prawa materialnego do prowadzenia postępowania w sprawie przypisania budynku na działce nr [..] obr. [..] w W. do kategorii XVII obiektów budowlanych w związku z czym organ nie mógł naruszyć art. 7 a § 1 k.p.a., a także art. 81 a § 1 k.p.a.. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. M. zarzucając, że twierdzenie organu, iż "przepisy Prawa budowlanego nie zawierają przepisów regulujących trybu załatwienia wniosku o przypisanie budynku do danej kategorii obiektów budowlanych" stoi w sprzeczności z wprowadzoną nowelizacją przepisów prawa administracyjnego, w myśl której wszelkie wątpliwości, w tym prawne, powinny być rozpatrywane na korzyść strony (art. 7 a k.p.a. oraz art. 81 a k.p.a.). Stanowisko organu czyni te przepisy martwymi. Również twierdzenie organu, iż zmiana sposobu użytkowania budynku wynika z funkcji budynku, który został przyjęty do użytkowania, także nie ma zastosowania w tym przypadku, ponieważ przedmiotowy budynek nigdy nie został legalnie przyjęty do użytkowania jako kino. Zrzucanie na obywatela obowiązku przeprowadzania jakichkolwiek czynności, procedur czy wnioskowania o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku na funkcję legalną wynikającą z pierwotnego sposobu użytkowania ( sprzed samowoli budowlanej z roku 1953 ) jest działaniem błędnym i dla obywatela bardzo krzywdzącym. Wedle skarżącej ma prawo domagać się od organu wprowadzenia zapisów odnośnie jej budynku będących w zgodzie z jego stanem prawnym. To na organie leży obowiązek znalezienia takich rozwiązań prawnych i zastosowania wszelkich możliwych przepisów, aby sprawiedliwości dziejowej stało się zadość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarżąca domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w celu zmiany kategorii należącego do niej obiektu budowlanego na działce nr [..] obr. [..] w W. do kategorii XVII obiektów budowlanych (obecnie obiekt należy do kategorii IX). Z akt sprawy wynika, że w latach 2005- 2006 E. M. czyniła starania o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku byłego kina objętego przedmiotowym postępowaniem na lokal usługowo-gastronomiczny. Skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania części obiektu z kina na pijalnię piwa i organy nadzoru budowlanego wszczęły w marcu 2013 r. postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Obecnie zaskarżonym postanowieniem organy – Starosta i Wojewoda - odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie przypisania obiektu budowlanego do kategorii XVII. Stosowanie do art. 61a § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przywołanym przepisie ustawodawca wymienił dwie samodzielne i niezależne przesłanki, dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszą przesłanką umożliwiającą zastosowanie normy określonej w komentowanym przepisie jest wniesienie wniosku przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką zastosowania jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej wskazując, że brak jest przepisów prawnych pozwalających na podjęcie władczego rozstrzygnięcia w sprawie zmiany kategorii obiektu budowlanego. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1202) określają kategorie obiektów budowlanych w załączniku do ustawy. Załącznik ten zawiera zestawienie kategorii obiektów wraz ze współczynnikami kategorii i wielkości. Ustawa nie zawiera natomiast regulacji pozwalającej na mocy decyzji/postanowienia zmienić kategorię obiektu. Kwestia ta niejako "towarzyszy" postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu i jest efektem decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania. Bowiem kategoria obiektu jest ściśle powiązana ze sposobem użytkowania obiektu. Trudno zrozumieć intencję skarżącej i twierdzenia o braku wskazania sposobu dokonania zmiany kategorii obiektu w sytuacji, gdy brała ona udział w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i sama także złożyła wniosek o zmianę sposobu użytkowania. W chwili obecnej domaga się z pominięciem procedury legalizacyjnej przyjęcia innej kategorii obiektu niż IX. Podkreślić należy, że żądanie skarżącej nie mogło zostać uwzględnione i zaskarżone postanowienie o charakterze procesowym jest prawidłowe i jedynie w taki sposób mógł zostać "załatwiony" wniosek skarżącej o zmianę przypisania obiektu do kategorii XVII obiektów budowlanych. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.