II SA/Gd 2672/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 września 2000 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 9 lipca 1998 r. na podstawie art. 40 ust 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415), po rozpatrzeniu wniosku Z. P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji pomieszczeń budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz rozbudowę budynku mieszkalnego znajdujących się na działce nr [...] w S. G. przy ulicy [...]. W rozstrzygnięciu wskazano, że inwestycja obejmuje adaptację pomieszczeń budynku gospodarczego na cele mieszkalne i rozbudowę domu mieszkalnego wraz z balkonem. Organ administracji wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta, uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia 1 grudnia 1994 r. (Dz. Woj. Gd. Nr 32, poz. 170), który dla tego terenu, oznaczonego symbolem M2, przewiduje niskointensywną zabudowę mieszkaniową. W decyzji określono również warunki wynikające z przepisów szczególnych, wymagania, jakim powinien odpowiadać projekt budowlany oraz wymagane do niego załączniki. Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel sąsiedniej nieruchomości S. D., który oświadczył, że nie wyraża zgody na legalizację budynku dobudowanego samowolnie wraz z werandą oraz murowanego śmietnika, w którym palone są różne odpady toksyczne. Odwołujący się wywodził, że wyrokiem NSA OZ w Gdańsku z dnia 23 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Gd 563/96, nakazano Z. P. rozbiórkę nielegalnie wybudowanego komina, czego nie wykonał on do chwili obecnej. S. D. podnosił również, że w budynku gospodarczym sąsiada prowadzona była hodowla świń, co jest zabronione na terenie miasta. W jego ocenie postępowanie w tej sprawie zmierza w istocie do uchylenia się od wykonania wskazanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 9 lipca 1998 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części również w tym zakresie, czy na terenie przewidzianym pod nową inwestycję znajduje się obiekt, którego nakaz rozbiórki orzeczono inną decyzją administracyjną. Rozpatrując skargę Z. P. na decyzję SKO z dnia 14 października 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2090/98/S uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał również, że decyzja organu I instancji nakazująca Z. P. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu gospodarczego uchylona została w całości decyzją Wojewody z 13 lutego 1997 r. Po wydaniu tej decyzji organ I instancji w dniu 1 lipca 1997 r. ostateczną decyzją udzielił Z. P. pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Sąd wskazał również, że przedmiotem postępowania w tej sprawie jest wyłącznie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy domu mieszkalnego (tarasu) oraz adaptacja pomieszczenia gospodarczego na cele mieszkalne, do których nie odnosiło się postępowanie zakończone decyzją z 4 lipca 1997 r. Rozpatrując ponownie odwołanie S. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 września 2000 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 39, art. 40 ust 1, art. 42 ust 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.): 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej rodzaj planowanej inwestycji dotyczącej adaptacji pomieszczeń budynku gospodarczego na cele mieszkalne oraz umorzyło postępowanie I instancji w tej części; 2. uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt. 6, tj. dotyczącym okresu ważności decyzji i ustaliło nowy okres ważności decyzji organu I instancji do dnia 5 marca 2001r. 3. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że wniosek Z. P. z dnia 14 maja 1998 r. dotyczył wyłącznie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "przekształceniu" budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz rozbudowy domu mieszkalnego w zakresie dolnego balkonu, wybicia otworu okiennego i powiększenia jednego z pokoi. Organ wskazał również, że zarzuty odwołania dotyczą przede wszystkim budynku gospodarczego, którego przeznaczenie i sposób użytkowania stało się przedmiotem sporu. Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy dla całości planowanej inwestycji istnieje obowiązek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozważając tą kwestię Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 39 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątkiem od tej zasady jest przepis art. 39 ust 2 pkt 1 ustawy, przewidujący, że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy roboty budowlane, polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 4 lipca 1997 r. Z. P. uzyskał pozwolenie na użytkowanie samowolnie dobudowanego budynku gospodarczego istniejącego na jego działce, ze wskazaniem, że przedmiotowy budynek gospodarczy nadaje się do użytkowania na cele gospodarcze. W tej sytuacji, w świetle przytoczonego wyżej art. 39 ust 2 pkt 1 ustawy, zmiana przeznaczenia tego obiektu na cele mieszkalne nie wymaga uzyskania odrębnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji wniosek Z. P., zawarty w jego piśmie z 14 maja 1998 r., o przekształcenie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, dotyczy w istocie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie i w trybie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Ta ostatnia kwestia nie może być przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Wniosek taki inwestor winien skierować do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Przedstawione wyżej względy uzasadniały rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 1 decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tej części, jako bezprzedmiotowego. W pozostałym zakresie dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalnego o dalsze pomieszczenia mieszkalne i balkon uzasadnione było wydanie decyzji administracyjnej o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Z załączonego do akt sprawy wypisu z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w dniu 1 grudnia 1994 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 32, poz. 179) wynika, że działka nr 160/2, przy ulicy [...] w S. G., położona jest na terenie oznaczonym symbolem M2, co oznacza strefę mieszkaniową niskointensywną. W strefie tej przewidywana jest zabudowa mieszkaniowa o niskiej i średniej intensywności oraz tereny ogólno dostępne (zieleń parkowa, place zabaw). W świetle tych ustaleń planu rozbudowa budynku mieszkalnego jest zgodna z jego ustaleniami i organ I instancji, zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowania przestrzennym nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy zamierzenie inwestora nie jest sprzeczne z planem. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie narusza prawa i zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 42 ust 1 ustawy. Decyzja ta nie daje podstaw do rozpoczęcia realizacji inwestycji i jest dopiero podstawą do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę w zakresie objętym jej ustaleniami. S. D. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której ponowił zarzut, że postępowanie w tej sprawie związane jest z niewykonanym do tej pory nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który był wykorzystywany na cele mieszkalne i inwentarskie. Z. P. nie wykonał tego wyroku. Postępowanie organów administracji miesza sprawę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który w części wybudowanej za jego zgodą jest legalny. Pozostała część tego budynku gospodarczego z kominem i śmietnikiem, zrealizowana na granicy nieruchomości, bez jego zgody i pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną, którą organy usiłują zalegalizować. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania jakikolwiek decyzji legalizującej samowolę budowlaną Z. P. W zakończeniu skargi S. D. wskazał, że jego uzasadnione zarzuty winny doprowadzić do wydania nakazu rozbiórki budynku i śmietnika murowanego, zrealizowanych na granicy działek, bez jego zgody oraz bez pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi wyjaśniło, że kwestia dotycząca zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Pozostałe kwestie podnoszone w skardze nie dotyczą zaskarżonej decyzji, gdyż skarżący domaga się w tej sprawie rozstrzygnięcia długotrwałego sporu dotyczącego budynku gospodarczego, który w jego ocenie winien zostać rozebrany. Organ odwoławczy wskazał również, że kwestie dotyczące legalności istnienia obiektów budowlanych, nakazów ich rozbiórki należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna z tej przyczyny, że jej zarzuty wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wnioskiem Z. P. z dnia 14 maja 1998 r., w którym powołując się na przepis art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), domagał się on ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: 1. zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr [...], przy ulicy [...] w S. G., na budynek mieszkalny; 2. rozbudowie istniejącego na tej samej działce budynku mieszkalnego przez rozbudowanie dolnego balkonu, realizację pokoju wraz z wybiciem otworu okiennego (por. karta 4 akt sprawy); W świetle tego wniosku i przytoczonej w nim podstawy prawnej żądania, nie ulega wątpliwości, że był to wniosek oparty na art. 41 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który wszczął postępowanie wyłącznie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w określonym w nim zakresie. Sama sprawa podlegała rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 ze zm.), a w szczególności na podstawie przepisów rozdziału 4 tej ustawy. Decyzją organu I instancji ustalono warunki zabudowy zarówno dla adaptacji budynku gospodarczego na cele mieszkalne, jak i rozbudowy domu mieszkalnego we wskazanym we wniosku zakresie. Odwołanie skarżącego nie było związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, skoro S. D. podnosił w nim sprawę samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, budowy śmietnika oraz zanieczyszczania środowiska poprzez spalanie na tej nieruchomości szkodliwych substancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, prawidłowo wskazując, że zagadnienie to winno być rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu administracyjnym, na podstawie przepisu art. 71 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. oraz umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. W konsekwencji przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji była wyłącznie kwestia dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr [...], poprzez powiększenie go o pomieszczenie mieszkalne i balkon. Rozpatrując skargę w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne Z. P. jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przytoczonego w decyzji organów obydwu instancji, który przewiduje realizację na tym terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Decyzja ta zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przewiduje rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego w sposób nie naruszający przepisów warunków technicznych, w szczególności w zakresie dotyczącym odległości od granicy działki i obiektów znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości. Wydając zaskarżoną decyzję w 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiadało kompetencji w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, wykonywania decyzji administracyjnych nakazujących przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego, co jednoznacznie wyjaśniono skarżącemu w uzasadnieniu tej decyzji. Wskazać ponadto należy, że na rozprawie w dniu 19 lutego 2004 r. pełnomocnik J. D., po zapoznaniu się ze szkicem zabudowy istniejącej na terenie nieruchomości stanowiącej własność Z. P., jednoznacznie oświadczył, że planowany przez inwestora zakres rozbudowy nie narusza interesu prawnego właścicieli sąsiedniej działki, tj. J. i S. D., którzy domagają się wyłącznie rozbiórki części budynku gospodarczego, znajdującego się na granicy tych nieruchomości, która została samowolnie zrealizowana w latach osiemdziesiątych. Przywołanym w skardze wyrokiem NSA OZ w Gdańsku z dnia 23 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA/Gd 563/96, Sąd, oddalając skargę S. D., na korzystną dla niego decyzję, nakazującą Z. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku gospodarczego, wyjaśnił jednoznacznie skarżącemu, że pozostałe kwestie związane ze sporem właścicieli sąsiednich nieruchomości, a dotyczące dobudowania drugiej części budynku gospodarczego, murowanego parkanu i usytuowania śmietnika są lub będą przedmiotem odrębnych postępowań przed organem I instancji (por. odpis wyroku w aktach sprawy). Na marginesie wskazać należy, że zagadnienie dotyczące rozbiórki tej części budynku gospodarczego było przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 6 maja 1996 r., którą nakazano Z. P. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu. Decyzja ta uchylona została przez Wojewodę 13 lutego 1997 r. W dalszym postępowaniu w tej sprawie Prezydent Miasta ostateczną decyzją z 4 lipca 1997 r. udzielił Z. P. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego (por. decyzje znajdujące się w aktach sprawy). Pismem Architekta Miejskiego z dnia 24 grudnia 1998 r., nr [...], poinformowano skarżącego o jego sytuacji prawnej, po wydaniu opisanych wyżej decyzji ostatecznych, oraz skutkach doręczenia mu decyzji z dnia 4 lipca 1997 r. w trybie art. 42 – 44 k.p.a. (por. k 15 akt organu I instancji). W świetle tych okoliczności zarzuty skargi wniesionej w niniejszej sprawie, dotyczącej wyłącznie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie przez Z. P. budynku mieszkalnego uznać należało za oczywiście bezzasadne. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.