II SA/Gd 268/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia 2 lipca 2001 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do użytkowania budynku oddala skargę. Decyzją z dnia 25 maja 2001 r. Starosta Powiatowy, na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 2, art. 57 i art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r. póź. 1126) odmówił dopuszczenia do użytkowanie całości budynku dwurodzinnego w U. przy ul. [...] realizowanego przez A. i M. B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. i M. B. złożyli zgłoszenie do zgłoszenia w przedmiocie użytkowania części budynku dwurodzinnego w U. przy ul. [...] załączyli oryginał dziennika budowy. Stwierdzili również, że potrzebne pozostałe dokumenty znajdują się w dyspozycji Starostwa. Ponieważ obiekt był w częściach dopuszczony do użytkowania, a inwestor informował pismem z 21 marca 2001 r. o zmianie użytkowania strychu oraz pismem z dnia 16 marca występował o zatwierdzenie rysunków zamiennych wprowadzając dodatkowe ścianki działowe, istniało przypuszczenie, że inwestor dokonał odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Organ wskazał, że obiekt zgłoszony przez inwestora został wybudowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 55 ust 1 Prawa budowlanego niezbędne było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ decyzję taką można wydać po stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i warunkami pozwolenia na budowę (art. 59) w dniu 20 kwietnia 2001 r., zawiadomiono inwestora o dokonaniu oględzin wyznaczonych na dzień 27 kwietnia 2001 r., na które inwestor nie wyraził zgody, twierdząc, że jego zdaniem czynność ta jest zbędna, gdyż nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W związku z uniemożliwieniem dokonania wizji przy udziale inwestora w dniu 7 maja 2001 r. został on wezwany do uzupełnienia wniosku o dokumenty wynikające z art. 57 ustawy prawo budowlane z określeniem terminu ich złożenia. W dniu 17 maja 2001 r. A. i M. B. złożyli pismo, w którym stwierdzili, że oświadczenie kierownika budowy w przedmiotowej sprawie przedłożono w dniu 25 kwietnia 2001 r. w dzienniku budowy, a pozostałe badania zostały przedłożone wcześniej. Organ wskazał, że w dniu 12 grudnia 2000 r. decyzją [...] odmówiono dopuszczenia do użytkowania całego budynku, a zezwolono na użytkowanie częściowe, stąd nie można było wówczas, jak i teraz przyjąć oświadczenia kierownika budowy, złożonego w dzienniku budowy na str. 4 w dniu 2 września 2000 r., że budynek został wykonany zgodnie z warunkami technicznymi bez zmian w stosunku do rozwiązań projektu. Protokolarnie w dniu 1 grudnia 2000 r. stwierdzono, że do użytkowania nadawały się wówczas jedynie pomieszczenia nr 24,25,26,27,29 i 30 na I piętrze, natomiast w pozostałej części obiektu roboty prowadzone są nadal. Stwierdzono także, że zakres realizowanych (prowadzonych) robót odbiega od zatwierdzonego projektu. W związku z tym nie można przyjąć, zdaniem organu, że zrealizowano roboty zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, stanowiącą załącznik do pozwolenia na budowę. W dzienniku budowy, na str. 11 pod datą 20 lutego 2001 r. kierownik budowy stwierdził zakończenie prac budowlanych na parterze. Oświadczenie to dotyczyć może jedynie pomieszczeń parteru (bez sklepu użytkowanego samowolnie). Na stronie 12 dziennika budowy pod datą 30.03 (bez podania roku) kierownik budowy dokonał wpisu, że wykonano pozostałą część obiektu i nadaje się on do użytku w całości. Ponieważ oświadczenie to jest niezgodne z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz pkt 3 ustawy Prawo budowlane (tzn. nie zawiera informacji o zgodności wykonania obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzenie terenu do należytego stanu i porządku, a także o właściwym zagospodarowaniu terenu przyległego) nie można było go uznać za zgodne z przepisami prawa. Oświadczenie to nie zawiera także żadnych informacji na temat wprowadzenia zmian w trakcie realizacji w stosunku do dokumentacji zatwierdzonej w pozwoleniu na budowę. Nie jest też potwierdzone przez projektanta. Brak jest także wpisu w dzienniku budowy kierownika budowy i projektanta o dokonanych zmianach w trakcie realizacji obiektu. A. i M. B. wnieśli odwołanie od tej decyzji, w którym wskazali, że dnia 23 lutego 2001 r. złożyli w Starostwie Powiatowym zgłoszenie do częściowego użytkowania parteru budynku mieszkalnego wraz z kompletem wymaganych dokumentów. Następnie dokonano zgodnie z art. 59 Ustawy Prawo Budowlane protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania części obiektu z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stwierdzając żadnych odstępstw od projektu. W dniu 22 marca 2001 r. otrzymali decyzję nr [...] o pozwoleniu na częściowe użytkowanie, w której nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Następnie w dniu 2 kwietnia 2001 r. zgłosili do użytkowania pozostałą część budynku załączając dziennik budowy oraz oświadczenie kierownika budowy, a pozostałe dokumenty znajdowały się w Starostwie dostarczone przed poprzednim odbiorem. W dniu 25 kwietnia 2001 r. powiadomili Urząd, iż w myśl art. 57 ustawy Prawo Budowlane przystąpili do użytkowania domu. Dopiero w dniu 30 maja 2001 r. otrzymali decyzję nr [...] odmawiającą dopuszczenia do użytkowania całości budynku dwurodzinnego w U. przy ul. [...], z którą w całej jej rozciągłości się nie zgadzają. Wskazywali, że już w sentencji tej decyzji następuje podstawowy błąd, tj. stwierdzenie o niedopuszczeniu do użytkowania całości budynku. Decyzja miała dotyczyć części budynku, a nie całości, gdyż decyzje na użytkowanie parteru oraz dużej części piętra otrzymali już dużo wcześniej i są one prawomocne. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, iż zostały dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu, z czym nie zgadzają się odwołujący. Ponadto akcentowali tę okoliczność, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jak również do dnia dzisiejszego żaden Urząd nie nałożył na nich takiego obowiązku. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewoda decyzją z dnia 2 lipca 2001 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 póz. 1126 ze zm.) inwestor ma obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, pomimo że takiego obowiązku nie nałożono w pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z wyżej cytowanym przepisem prawa, jeżeli organ budowlany stwierdził, że roboty budowlane były wykonywane niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, inwestor ma obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Sytuacja taka zaistniała w chwili samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu z przeznaczeniem jej na sklep. W związku z tym inwestor jest zobowiązanym uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Wskazano także, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji budowlanej błędnie zastosował art. 59 ustawy Prawo budowlane i dwukrotnie dopuścił do użytkowania poszczególne części obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 59 ust. 3 powyższej ustawy "Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót". Oznacza to nic innego, jak dopuszczenie do użytkowania całego obiektu, po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, że obiekt został wykonany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przytoczony art. 59 ustawy Prawo budowlane nie daje organowi administracji budowlanej delegacji do wydania pozwolenia na użytkowanie części obiektu. Mówi wyraźnie o obiekcie budowlanym, a nie jego części. Pojęcie "części" zostało użyte w stosunku do robót budowlanych, a nie obiektu. Ponadto pozwolenie na użytkowanie może być wydane pomimo niewykonania części robót wykończeniowych, a więc domniemywać należy, że obiekt budowlany powinien być w takiej fazie realizacji, w której inwestor nie będzie miał możliwości dokonania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a organ wydający pozwolenie na użytkowanie będzie miał pewność, że wszystkie nie wykonane roboty budowlane nie mogą spowodować tych odstępstw. Organ odwoławczy wskazał także, że wydając pozwolenie na użytkowanie części obiektu decyzją z dnia 12 grudnia 2000 r. dotyczącą pomieszczenia mieszkalnego składającego się z dwóch pokoi, dwóch łazienek, pomieszczenia sanitarnego i aneksu kuchennego, oznaczonych na dostarczonym planie numerami: 24, 25, 26, 27, 29 i 30 położonych na I piętrze budynku oraz decyzją Zn. [...] z dnia 22 marca 2001 r. o pozwolenie na częściowe użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych zlokalizowanych na parterze budynku dwurodzinnego przy ul. [...] organ administracji budowlanej nie dysponował dokumentami wymaganymi przepisami prawa do wydania pozwolenia na użytkowanie. Wnioskodawca nie załączył inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z pozwoleniem na budowę i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu przez Inspekcję Ochrony Środowiska, Inspekcję Sanitarną i Państwową Straż Pożarną do zamiaru użytkowania obiektu. Inwestor załączył dziennik budowy i protokoły sprawdzeń i odbiorów dokonanych przez uprawnione jednostki. Z oświadczeń małż. B. wynika, że zawiadomili odpowiednie instytucje o zamiarze użytkowania obiektu. Organ wskazał, że zawiadomienia dotyczyły tylko i wyłącznie samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania gabinetu na sklep, a nie całego budynku mieszkalnego dwurodzinnego. Ponieważ odwołujący się użytkują sklep w warunkach popełnionej samowoli, dlatego też zostali zobowiązani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wojewoda podkreślił, iż organ administracji budowlanej ma obowiązek dokonać oględzin obiektu przed wydaniem decyzji pozwolenia na jego użytkowanie. Małż. B. uniemożliwili pracownikom Starostwa wywiązanie się z ustawowego obowiązku, a ponadto ich wniosek z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie dopuszczenia do użytkowania pozostałej części obiektu nie spełniał wymogów formalnych wynikających z art. 56 i 57 ustawy Prawo budowlane w zakresie jego kompletności. Do wniosku dołączono jedynie dziennik budowy, bez wymaganych oświadczeń kierownika budowy, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i dokumentów świadczących o zawiadomieniu odpowiednich instytucji o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Dlatego też organ administracji budowlanej, zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane był zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie, co też uczynił. A. i M. B. wnieśli skargę do Sądu ponawiając w całości zarzuty odwołania. Wskazali również, że nie zgadzają się ze stwierdzeniem jakoby dokonana została samowolna zmiana sposobu użytkowania części obiektu z przeznaczeniem jej na sklep, ponieważ w dniu 14 grudnia 1999 r. została wydana decyzja nr [...] o pozwolenie na częściowe użytkowanie, a później została wydana decyzja nr [...] o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego na pomieszczenie sklepowe. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Art. 67 tej ustawy stanowi, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy, 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania – ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 4) protokoły badań i sprawdzeń, 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. 2. W razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. 3. Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. 4. Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. 5. Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, w terminie 14 dni od dnia ich zakończenia. Materiały i dokumenty, o których mowa w ust. 1, stanowią podstawową dokumentację wykonanej budowy, obejmującą dziennik budowy oraz inne dokumenty dotyczące opracowań projektowych, warunków pozwolenia na budowę i obowiązujących przepisów, przebiegu budowy oraz stanu i porządku terenu budowy i otoczenia, a także wymaganą dokumentację geodezyjną powykonawczą. W ramach nowelizacji prawa budowlanego istotną zmianę wprowadzono w art. 57 ust. 2. Z przepisu tego wynika, że w razie zmian wprowadzonych w toku wykonywania obiektów budowlanych, które nie zawierają istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy obowiązuje dołączenie kopii rysunków, wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami i w razie potrzeby z uzupełniającym opisem. W tym przypadku wymagane przepisem art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami powinno być potwierdzone przez projektanta i przez inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli był ustanowiony na danej budowie. Ponieważ uzupełnienie dokumentów wymaganych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i usunięcie braków i nieścisłości jest ustawowym obowiązkiem inwestora (ust. 4 art. 57), właściwy organ nie ma potrzeby orzekania o żądanym uzupełnieniu złożonych materiałów, lecz jedynie powinien on na piśmie zwrócić uwagę na wymagające uzupełnienia materiały oraz stwierdzone braki i nieścisłości z pouczeniem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. W art. 57 ust. 6 wskazano, że zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi z mocy ustawy wezwanie skierowane do właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. (por. E. Radziszewski: Kodeks budowlany. Komentarz – Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis wydanie I ss. 652). Zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: 1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, 2) uporządkowanie terenu budowy. Zasady wydawania pozwoleń na użytkowanie, określone w art. 59 ust. 1-7, dotyczą wszystkich obiektów budowlanych wymienionych w art. 55, z tym zastrzeżeniem, że dla obiektów budowlanych, do których użytkowania można przystąpić dopiero po przeprowadzeniu przez właściwy organ obowiązkowej kontroli, obowiązuje dodatkowo zasada, że dla tych obiektów właściwy organ może je wydać dopiero po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, której dotyczy między innymi art. 59 ust. 1. Art. 59 ust. 2 przewiduje potrzebę określenia w pozwoleniu na użytkowanie warunków użytkowania danego obiektu, lecz dopuszcza też możliwość uzależnienia użytkowania obiektu od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych. Właściwy organ ma obowiązek odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie, jeżeli nie zostały uwzględnione przez inwestora jego obowiązki określone w art. 57 ust. 1-4. Może w tym zakresie korzystać z art. 51, który zawiera ustalenia służące doprowadzeniu budowy lub robót do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ, korzystając ze swoich uprawnień, o których mowa w tej uwadze, może uwzględnić niektóre potrzeby inwestora, o których jest mowa w uwagach 2 i 3 (art. 57 ust. 5). W sprawie niniejszej organ stwierdził, iż inwestorzy wykonali przedmiotowy obiekt z odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Uniemożliwili oni również przeprowadzenie oględzin z ich udziałem, co było obowiązkiem organu, stosownie do cytowanego wyżej przepisu art. 59 Prawa budowlanego, mimo odmiennego twierdzenia skarżących. Z akt sprawy wynika również, iż wezwani nie uzupełnili wniosku, a przedstawili jedynie dotychczas już wykorzystywane w innym postępowaniu dokumenty, które nie miały zastosowania do rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii. Organ wytknął skarżącym także, iż oświadczenie kierownika budowy, na które się powoływali, nie spełnia przesłanek powodujących uznanie je za właściwe. Na marginesie wskazać również należy, że decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia 22 marca 2001 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie pomieszczeń mieszkalnych nr 1-16 oraz 28 i 35 zlokalizowanych na parterze budynku dwurodzinnego przy ul. [...] w U. Zatem powoływanie się na tę decyzję w obecnej sytuacji prawnej straciło jakiekolwiek podstawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.