II SA/Gd 2680/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2001 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana II SA/Gd 2680/01 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 stycznia 2001r., powołując się na przepisy art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 r.. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz na art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał M. i B. U., zamieszkałym w O. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (drogi) do stanu zgodnego z przepisami: 1. uformowanie skarpy, pod kątem 45 stopni do krawędzi samowolnie wybudowanej drogi na terenie działki nr 114/10 w O., zagrażającej bezpieczeństwu przedmiotowej drogi na odcinku biegnącym wzdłuż granic z działkami nr nr [...], [...]. [...].[...]. [...], [...], [...] w O.. 2. wykonanie koryta betonowego odprowadzającego wody opadowe ze stoku skarpy, przy uformowanym skłonie skarpy wzdłuż granic wyżej wymienionych działek. W rozstrzygnięciu wskazano również, że określone w pkt 1 i 2 roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane w terminie do dni 30 kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek H. i W. N., J. S. oraz H. i J. K. w związku z zagrożeniem osunięcia się skarpy na ulicę P. w O.. Organ administracji ustalił, że na części działki nr [...], stanowiącej własność M. i B. U.. na początku lat dziewięćdziesiątych, doszło do samowolnego wybudowania drogi dojazdowej z płyt betonowych. Podczas oględzin ustalono, że przy wyżej wymienionej drodze znajduje się skarpa, która się osuwa, co zagraża bezpieczeństwu użytkowników drogi. W konsekwencji wykonanych na tej drodze robót budowlanych doszło do naruszenia naturalnego stoku skarpy, co spowodowało osuwanie się mas ziemi. Na przełomie lat 1991/1992 użytkownicy powyższej drogi, w celu jej zabezpieczenia, wykonali roboty budowlane polegające na wbudowaniu pionowych słupów betonowych. Zabezpieczenie to nie daje jednak efektu. Organ pierwszej instancji ustalił również, że Gmina S. nie przejęła we władanie opisanej wyżej drogi dojazdowej, która jest fragmentem drogi gospodarczej znajdującej się na działce nr [...] w O. i stanowi własność małżonków U.. P1NB w K., na podstawie dokonanych ustaleń, uznał, że brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej drogi, która została samowolnie zrealizowana w latach dziewięćdziesiątych i znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W ocenie organu pierwszej instancji uzasadniało to skierowanie do właścicieli drogi opisanego wyżej nakazu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i B. U., którzy domagając się jej uchylenia w całości wywodzili, że brak było podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy nie wykonywali oni żadnych prac związanych z przebudową lub modernizacją ich drogi gospodarczej. W szczególności nie zmieniali jej charakteru i przeznaczenia, profilu oraz nie układali na niej płyt betonowych. Prace związane z modernizacją drogi, położeniem płyt betonowych wykonali wnioskodawcy niniejszego postępowania administracyjnego, którzy obecnie domagają się wybudowania dla ich potrzeb w tym miejscu drogi o szerokości 10-11 m. Małżonkowie U. akcentowali tą okoliczność, że w okresie podziału i zbycia części działek na wnioskodawców posiadali oni dostęp do drogi publicznej (gminnej) poprzez ich drogę gospodarcza i taki stan akceptowali. Prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno się sprowadzać do wydania na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej drogi betonowej. Obowiązek naprawy drogi nie może być kierowany do podmiotu, który nie wykonywał żadnych prac związanych z przebudową i modernizacją drogi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 17 lipca 2001 r.. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił tę decyzję w części dotyczącej określenia jej adresata i terminu wykonania prac oraz ustalił, że stroną zobowiązaną do wykonania obowiązku naprawy drogi jest Zarząd Gminy S. do dnia 31 października 2001 r. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że roboty budowlane związane z utwardzeniem przedmiotowej drogi i umocnieniem skarpy prowadzone były przed 1994 r., a zatem zgodnie z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie niniejszej mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. PWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej drogi, skoro jest to teren przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności. Przyjmując, że inwestorem - wykonawcą robót polegających na utwardzeniu drogi płytami betonowymi była Gmina S., przy współudziale mieszkańców organ odwoławczy uznał, że jest to podmiot zobowiązany do wykonania robót związanych z umocnieniem skarpy i wykonaniem betonowego koryta odprowadzającego wody opadowe. Gmina S. wniosła skargę do Sądu, w której zarzucając naruszenie prawa materialnego domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, która wydana została z naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W skardze zarzucono przede wszystkim brak właściwych ustaleń faktycznych oraz błędne przyjęcie, że inwestorem w sprawie przebudowy drogi była gmina w sytuacji, gdy prace związane z położeniem płyt betonowych, profilowaniem drogi gruntowej i jej zagłębieniem oraz wykonaniem zabezpieczenia skarpy zrealizowane zostały przez małżonków N. i K. oraz J. S. przy udziale i za zgodą właściciela drogi. tj. B. U.. Udział gminy w sprawie przebudowy tej drogi ograniczył się do dostarczenia i ułożenia dwóch rzędów płytek betonowych na długości ok. 80 m. co nastąpiło na prośbę właścicieli działek i drogi. Sporna droga nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jedynie drogą wewnętrzną. W tej sytuacji jakikolwiek nakaz w tej sprawie nie może być kierowany do Gminy S. W odpowiedzi na skargę wniesiono ojej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi strona przeciwna wskazała, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Gminy S. z dnia 20 kwietnia 2001 r. wynika, że inwestorem -wykonawcą robót budowlanych, polegających na utwardzeniu drogi o nawierzchni gruntowej płytami betonowymi była Gmina S. przy współudziale mieszkańców. Organ odwoławczy wyraził ponadto pogląd, że niezależnie od kategorii drogi, nakaz wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami winien być skierowany przede wszystkim do inwestora, którym w tym przypadku był Urząd Gminy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami ani zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 v. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim wskazać należy, że organ odwoławczy podjął zaskarżoną decyzję z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jeżeli zachodziła konieczność rozważenia, czy adresatem określonych nakazów dotyczących wykonania robót drogowych winien być inny podmiot niż wskazał to organ pierwszej instancji, to organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, zapewniając wszystkim stronom postępowania udział w każdym jego etapie. Każdy adresat decyzji nakładającej na niego wykonanie tak skomplikowanych i kosztownych prac budowlanych, związanych z uformowaniem skarpy, wykonaniem koryta betonowego winien mieć możliwość wypowiedzenia się w tej sprawie w dwóch instancjach administracyjnych, a w szczególności rozpatrzenia wniesionego przez niego odwołania. Samo naruszenie wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mającej swe źródło w art. 78 Konstytucji RP, stanowiącym , że "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa'1, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazać należy, że rozpatrując wniosek właścicieli działek przylegających do drogi gruntowej, stanowiącej własność małżonków U. organy administracji obydwu instancji, z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie dokonały istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, ograniczając się do przeprowadzenia oględzin oraz korespondencji z Gminą S. w sprawie położenia na prywatnej drodze małżonków U. betonowych płyt. Sprawa niniejsza jest bardziej skomplikowana, zarówno w zakresie dotyczącym samowolnie przeprowadzonych robót związanych z przebudową i modernizacją przedmiotowej drogi, będącej w istocie drogą wewnętrzną oraz charakteru tej drogi. Orzekające w sprawie organy nadzoru budów lanego skoncentrowały się na kwestii dotyczącej ułożenia betonowych płyt na drodze gospodarczej, stanowiącej własność małżonków U., pomijając te prace budowlane, których konsekwencją jest osuwanie się skarpy. Chodzi tutaj w szczególności o roboty ziemne związane z przeprofilowaniem tej drogi oraz jej zagłębieniem w terenie, co jak zarzuca skarga przeprowadzone zostało przez wnioskodawców za zgodą lub przy udziale małżonków- U.. jako właścicieli gruntu. Jest oczywiste, że samo położenie betonowych płyt na istniejącej drodze gruntowej (gospodarczej) nie mogło doprowadzić do naruszenia naturalnej skarpy. Stosownie do art. 7 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Prawidłowe ustalenia w tej sprawne, oparte na zeznaniach świadków, wyjaśnieniach stron oraz dokumentach winny dotyczyć stanu przedmiotowej drogi gruntowej przed rozpoczęciem jej modernizacji kto. w jakim czasie dokonywał modernizacji drogi gruntowej, a w szczególności, kto przeprowadził jej przeprofilowanie oraz zagłębienie w terenie. Gdyby przyjąć, że strona skarżąca nie wykonywała żadnych innych prac, poza ułożeniem płyt betonowych na istniejącej drodze gruntowej, to oczywiste jest. że nie byłoby podstaw do kierowania do niej jakiegokolwiek nakazu przebudowy skarpy i układania betonowego koryta w celu odprowadzania wód opadowych. Rozpatrując przedmiotową sprawę organy administracji pominęły całkowicie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). które to przepisy szczegółowo regulują kwestie dotyczące rodzaju dróg publicznych, sposobu ich kwalifikowania oraz wynikających stąd obowiązków dotyczących budowy i utrzymywania dróg publicznych lub gospodarczych. Przepis) przywołanej wyżej ustawy w art. 1 jednoznacznie stanowią, że drogą publiczną jest droga zaliczona, na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg. z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie. Drogi publiczne dzielą się między innymi na drogi gminne (art. 2 ust 1 pkt 4), przy czym do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, co następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (por. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz art. 7 tej ustawy w obecnym brzmieniu - jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086). Podstawa zatem do ustalenia, czy droga której nadano nazwę ulica Piaskowa jest drogą publiczna w rozumieniu przepisów ustawy jest wyłącznie uchwała rady gminy wydana na wskazanej wyżej podstawie zaliczająca konkretna drogę do kategorii dróg gminnych. Błędnie zatem przyjęto w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa droga jest drogą publiczną, skoro nadano jej nazwę, a poszczególnym budynkom numery. Z kategorią drogi związane są oczywiście obowiązki dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania takiej drogi. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2). W dalszym postępowaniu w tej sprawie organy administracji będą zobowiązane do dokonania szczegółowych ustaleń taktycznych we wskazanym wyżej zakresie, ustalenia charakteru prawnego przedmiotowej drogi, stanowiącej własność małżonków U. i w zależności od tych ustaleń skierowania nakazu do właściwego podmiotu. Gdyby ustalono podmiot, który samowolnie dokonał zmiany profilu i zagłębienia drogi wewnętrznej, to nakaz doprowadzenia drogi do stanu poprzedniego mógłby obciążać inwestora. Gdyby w toku dalszego postępowania okazało się, że ulica P., zaliczona została uchwalą rady gminy do kategorii dróg gminnych, to rozważenia wymagałaby kwestia, czy droga ta była objęta regulacją wynikającą z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133. poz. 872 ze zm.). która związana jest z nabyciem z mocy prawa przez Skarb Państwa lub gminę własności terenów zajętych pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1998 r. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pki 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.s.a.