II SA/Gd 2684/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 23 lipca 2001 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 21 czerwca 2001 r. Nr [...] Starosta na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 7 sierpnia 1996 r. M. G. wystąpił do Urzędu Rejonowego w R. o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z garażem na działce oznaczonej numerem geodezyjnym w P. K. przy ul. [...] wg załączonego projektu budowlanego. Projektowana rozbudowa na działce wnioskodawcy została zlokalizowana w granicach sąsiednich działek, co było konsekwencją już istniejącej zabudowy zwartej na całej ulicy – istniejąca stara zabudowa. Na rozbudowę zostało wydane pozwolenie w dniu 29 listopada 1996 r. [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R.. Wydana decyzja o pozwoleniu na rozbudowę poprzedzona była postępowaniem administracyjnym dotyczącym przybliżenia projektowanej rozbudowy do granic sąsiednich działek według obowiązujących w tym czasie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). W wyniku braku zgody właściciela sąsiedniej działki J. S. na usytuowanie projektowanej rozbudowy domu mieszkalnego przy granicy dopuszczono to z urzędu postanowieniem [...] z dnia 12 września 1996 r. wydanym przez Urząd Rejonowy w R.. Przepis § 12 ust. 7 wymienionego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dawał w tym czasie organowi podstawę do wydania postanowienia dopuszczającego usytuowanie budynku przy granicy działki sąsiedniej w przypadku braku zgody sąsiada. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Wydana decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z garażem przez organ I instancji utrzymana została w mocy przez organ II instancji tj. Wojewodę decyzją [...] z dnia 10 lutego 1997 r. w wyniku odwołania od tej decyzji J. S.o stała się ostateczna i podlegała wykonaniu. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2000 r. sygn. akt IISA/Łd 451/97, na rozprawie skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 10 lutego 1997 r. [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z garażem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w R. [...] z dnia 29 listopada 1996 r. Wobec zaistniałych faktów uchylenia przez NSA decyzji o pozwoleniu na rozbudowę powstała sytuacja, w której jest wybudowany obiekt, ale decyzja na jego rozbudowę została wycofana z obiegu prawnego. Uchylenia pozwolenia na rozbudowę przez NSA poprzedzone było uchyleniem postanowień I i II instancji w przedmiocie usytuowania rozbudowy przy granicy przez NSA Oddział Zamiejscowy w Łodzi sygn. akt IISA/Łd 2158/96 z dnia 4 listopada 1999 r. także ze skargi J. S. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt P.9/98 orzekającego, że § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest niezgodny art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. Z przeprowadzonego postępowania po uchyleniu decyzji I i II instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 2000 r. wynika, że rozbudowa została zrealizowana i przekazana w użytkowanie we wrześniu 1997 r. A zatem była wykonana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę [...] z dnia 29 listopada 1996 r. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IVSA 1399/96 stwierdza, że inwestor który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obiegu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. A zatem nie można nakazać inwestorowi rozbiórki wybudowanego obiektu na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które mówi, że obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000 utracił moc § 12 ust. 6 wymienionego rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych w części wymogu uzyskania zgody pisemnej właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy. W związku z powyższym usytuowanie obiektów należy rozpatrywać na podstawie samych przepisów techniczno-budowlanych oraz planu zagospodarowania przestrzennego. Rozbudowa budynku mieszkalnego wraz z garażem na działce nr w P. K. przy ul. [...] wykonana na podstawie pozwolenia [...] z dnia 29 listopada jest zgodna z przeznaczeniem terenu na budownictwo mieszkaniowe w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wsi i gminy P. K. zatwierdzonym w dniu 19 marca 1984 r. uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w P. K. (Dz. Urz. Woj. Włocławskiego nr 5, poz. 78). Jest to teren zwartej zabudowy mieszkaniowej. Wobec powyższego postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z garażem stało się bez przedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. wskazując, że lokalizacja przedmiotowego obiektu ograniczyła możliwość władania jego własnością, co w konsekwencji narusza ochronę interesów osób trzecich i uniemożliwia wykonanie jego zamierzeń inwestycyjnych. Decyzją z dnia 23 lipca 2001 r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że ponowne rozpatrzenie sprawy winno rozpatrywać się nie w aspekcie pozwolenia na budowę, ponieważ inwestycja została już wykonana, ale w aspekcie pozwolenia na użytkowanie. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. wskazując, iż nie zgadza się, że rozpoznanie sprawy powinno iść w kierunku ewentualnego uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Skarżący wskazał, że od rozpoczęcia postępowania w 1996 r. nie wyraził zgody na realizację inwestycji na granicy z jego działką, jednakże jego roszczenia są traktowane jako nic nie znaczące w sprawie. Wielokrotnie nadmieniał skarżący, że przedmiotowa inwestycja spowoduje pogorszenie warunków użytkowych budynku skarżącego oraz ograniczy wykonanie jego zamierzeń inwestycyjnych na obiekcie do niego należącym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, co uzasadnia jej uchylenie. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczyło się z wniosku złożonego przez inwestora M. G.. Z bezspornych ustaleń wynika, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji inwestycja prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę została zakończona. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2000 r. sygn. akt II SA/Łd 451/97 decyzje organu I i II instancji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z garażem na działce nr w P. K. przy ul. [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Bezsporne w niniejszej sprawie jest także, iż decyzje dotyczące pozwolenia na rozbudowę, mimo iż zostały uchylone przez sąd, wywołały określone skutki. Uznać bowiem należy, że budowa prowadzona była legalnie. Inwestor w trakcie realizacji inwestycji działał zgodnie z prawem i posiadanymi decyzjami o pozwoleniu na rozbudowę. Zważyć przy tym należy, że rozbudowa została zrealizowana i przekazana w użytkowanie przed wydaniem wyroku uchylającego decyzję pozwolenia na rozbudowę. Skutkiem uchylenia decyzji organu I i II instancji o pozwoleniu na rozbudowę postępowanie administracyjne znajdowało się ponownie na etapie rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wraz z garażem na działce nr w P. K. przy ul. 1[...]. Podkreślić należy, że przedmiot niniejszego postępowania został określony poprzez treść wniosku złożonego przez inwestora M. G.. Przedmiotem tym jest pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z garażem. Zgodnie z art. 138 § 1 i 2 Kpa, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi I instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy nawet w części. Natomiast uchylenie decyzji uzasadnił bezprzedmiotowością prowadzenia postępowania w zakresie wydania pozwolenia na budowę i koniecznością prowadzenia postępowania w kierunku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Organ drugiej instancji podzielił zatem stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie bezprzedmiotowości postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie sądu błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego można orzekać w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Przedmiot postępowania wszczętego na wniosek strony, a takim właśnie jest niniejsze postępowanie, określa treść złożonego przez stronę wniosku. Organy orzekające w takim postępowaniu nie mogą w toku instancji zmieniać przedmiotu postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy winien rozpatrzyć sprawę w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z garażem na skutek odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Zaskarżona decyzja dotyczyła uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było zatem bezprzedmiotowe.