II SA/Gd 269/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2009 r., nr [...], 2/ orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. R. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. R. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 kwietnia 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lutego 2009 r. Z akt wynika, że zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Pismem z 15 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie jego ogrodzenia wybudowanego na działce nr [[...]], będącej drogą gminną, w S. i o przeprowadzeniu w dniu 12 stycznia 2009 r. oględzin tej działki. Podczas oględzin skarżący twierdził, że ogrodzenie wybudował w miejscu istniejącego od ponad 40 lat płotu. Po przeprowadzeniu oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 14 stycznia 2009 r., powołując się m.in. na art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia zaświadczenia Wójta Gminy potwierdzającego o zgodności ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, w razie otrzymania takiego zaświadczenia, rysunków ogrodzenia wraz z określeniem rodzaju i zakresu wykonanych robót budowlanych i projektu zagospodarowania działki wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając postanowienie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że skarżący bez wymaganego zgłoszenia wybudował w 2000 r. w S. na terenie działki nr [[...]], stanowiącej drogę gminną, ogrodzenie z prefabrykowanych elementów żelbetowych o długości 31 m w sąsiedztwie działki nr [[...]], będącej jego własnością. Skarżący nałożonych na niego obowiązków nie wykonał. Jedynie w dniu 27 stycznia 2009 r. złożył skierowane do niego pismo Wójta Gminy z 23 stycznia 2009 r. W piśmie tym, odpowiadając na pismo skarżącego, którego daty nie podano, poinformowano go, że został sporządzony protokół graniczny nr [[...]], dotyczący ustalenia przebiegu drogi nr [[...]] w S., że czynności ustalenia przebiegu granic dokonał uprawniony geodeta oraz że w dalszym ciągu toczy się postępowanie w tej sprawie. Decyzją z 20 lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz fakt, że skarżący nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z 14 stycznia 2009 r., nakazał mu rozebrać ogrodzenie usytuowane na działce nr [[...]] w sąsiedztwie działki nr [[...]] w S. Skarżący od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł odwołanie, w którym wskazywał, że na jego wniosek geodeta ustalał granicę pomiędzy działką nr [[...]] i [[...]], lecz nie znalazł znaków granicznych. Twierdził, że postępowanie w tej sprawie stale się toczy oraz że granice nie są ustalone. Ponadto stwierdził, że w miejscu ogrodzenia stał, jak długo sięga pamięcią, drewniany płot, który w latach siedemdziesiątych został zamieniony przez jego ojca na ogrodzenie z siatki, zaś on to ogrodzenie z siatki w 2000 r. zamienił na ogrodzenie z prefabrykowanych elementów żelbetowych. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 6 kwietnia 2009 r., podzielając ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy jego decyzję. W skardze skarżący zarzucił, że zaskarżona przez niego decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 kwietnia 2009 r. została wydana przedwcześnie, mianowicie przed zakończeniem postępowania administracyjnego dotyczącego odtworzenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [[...]] i [[...]]. Wskazał, że postępowanie w tej sprawie toczy się obecnie przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Twierdził, że wynik tego postępowania miałby wpływ na postępowanie w sprawie rozbiórki, gdyż mógłby zostać ustalony taki przebieg granicy, że zamiana starego płotu na nowe ogrodzenie nie byłaby, jak to ujął, obarczona tak wysokimi wymaganiami formalnymi, jakie nałożył na niego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Mogłoby się okazać, jak wywodził, że granica przebiega we właściwej odległości od istniejącego ogrodzenia lub, że ogrodzenie to nie jest usytuowane od strony drogi. Z tego względu, jak twierdził, postępowanie w sprawie rozbiórki powinno być zawieszone. Podniósł też, że rozebranie ogrodzenia spowoduje, że siedlisko, które grodzi, będzie pozbawione ogrodzenia, co może spowodować niebezpieczeństwo, gdy zwierzęta inwentarskie przedostaną się na drogę. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wyjaśnił, że znajdujące się w aktach pismo z 23 stycznia 2009 r. jest odpowiedzią na jego pismo z 22 stycznia 2009 r. To ostatnie pismo skarżący złożył na rozprawie i wynika z niego, że złożył je w Urzędzie Gminy w dniu sporządzenia oraz że zwrócił się nim do Urzędu Gminy w związku z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o informację dotyczącą działki nr [[...]], wyjaśniając, że informacja jest mu niezbędna do przedstawienia w organie nadzoru budowlanego w celu zalegalizowania ogrodzenia. Skarżący wyjaśnił też, że nie wykonał postanowienia z 14 stycznia 2009 r., gdyż wyjaśniono mu w Urzędzie Gminy, iż musi czekać na zakończenie postępowania rozgraniczającego. Twierdził, że dowodzą tego jego pismo z 22 stycznia 2009 r. i pismo Wójta Gminy z 23 stycznia 2009 r. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniesiono o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) niespełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem, o którym mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, powoduje, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Treść powołanego przepisu jest oczywista. Jednakże jest też oczywiste, że przepisu tego nie można stosować, gdy samowolny inwestor przystąpi do wykonywania obowiązków nałożonych na niego wskazanym postanowieniem, lecz nie doprowadzi swego zamiaru do końca na skutek nieporozumienia spowodowanego w dużej części przez pracowników organów administracji zaangażowanych na mocy obowiązującego prawa w tak zwaną procedurę legalizacyjną samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Taka wykładnia jest uzasadniona chociażby odwołaniem się do konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), z której wyprowadza się zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, która nie ogranicza się jedynie do etapu stanowienia prawa, ale ma też zastosowanie podczas stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W ocenie Sądu wskazana sytuacja, uniemożliwiająca zastosowanie sankcji wynikającej z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Skarżący wykazał na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że podjął próbę uzyskania zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wybudowanego przez niego ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dowodzi tego jego pismo z dnia 22 stycznia 2009 r. skierowane do Urzędu Gminy, którego dowód złożenia w tym Urzędzie przedłożył Sądowi na rozprawie. Mimo jego oczywistych niezręczności z pisma tego wynikało, że skarżący złożył je w Urzędzie Gminy po to, aby wykonać postanowienie organu nadzoru budowlanego z 14 stycznia 2009 r. Zatem już sięgnięcie do tego postanowienia było wystarczające, aby sprawę sprowadzić na właściwy tor. Tymczasem spowodowało ono nie wszczęcie postępowania w sprawie wydania przez Wójta Gminy zaświadczenia o tym, czy wybudowane przez niego ogrodzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz udzielenie odpowiedzi zawartej w znajdującym się w aktach administracyjnym piśmie Wójta Gminy z 23 stycznia 2009 r. Odpowiedzi, która świadczy, że nie wniknięto dostatecznie głęboko w intencje skarżącego. Przyznać należy, że udzielona odpowiedź miała związek ze sprawą ogrodzenia. Dotyczyła ona jednego z aspektów tej sprawy, mianowicie sporu o granice. Jedną ze stron tego sporu, jest, jak wynika z okoliczności sprawy, Gmina. Nie zwalniało to jednakże urzędników Urzędu Gminy od właściwego działania przy realizacji nałożonych na Wójta Gminy przez ustawodawcę obowiązków związanych z procedurą usuwania samowoli budowlanych. Zgodnie z wolą ustawodawcy to wójtowie gmin (prezydenci miast, burmistrzowie) wydają zaświadczenia o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem ich błędne działanie, jako działanie jednego z organów administracji publicznej zaangażowanych w sprawę samowoli budowlanej, idzie na rachunek organu załatwiającego tą sprawę, czyli organu nadzoru budowlanego. W świetle treści pisma z 23 stycznia 2009 r. wyjaśnienia skarżącego, iż poinformowano go w Urzędzie Gminy, że należy czekać na zakończenie postępowania rozgraniczeniowego są wiarygodne. Z tego wynika, że zaniechanie przez skarżącego ubiegania się o zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało z nieporozumienia w dużej mierze zawinionego przez pracowników Urzędu Gminy. Nie dziwi też w tej sytuacji, że skarżący nie wykonał pozostałych obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu z 14 stycznia 2009 r., skoro od uzyskania pozytywnego zaświadczenia uzależniono obowiązek przedłożenia rysunków i projektu. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie rozważały w ogóle przyczyn niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu z 14 stycznia 2009 r. Trudno taki wymóg tym organom stawiać we wszystkich sprawach tego rodzaju. Jednakże w rozpoznawanej sprawie można było od nich oczekiwać, że wyjaśnią sprawę także w tym kierunku. Podstawą do tego jest fakt, że skarżący złożył do akt pismo z 23 stycznia 2009 r. jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Treść tego pisma i fakt złożenia go przez skarżącego był wystarczającą podstawą do podjęcia kroków w celu wyjaśnienia przyczyn złożenia pisma przez skarżącego. Wówczas organ administracji mógłby dowiedzieć się, że skarżący podjął próbę wykonania nałożonych na niego obowiązków oraz że jego inicjatywa została źle zrozumiana. W tych okolicznościach w ocenie Sądu zachodzą podstawy do przyjęcia, że oba organy nadzoru budowlanego, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszyły art. 7 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis jest podstawą sformułowania obowiązku organów administracji do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie, w świetle wskazanej wyżej wykładni art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, niezbędne było wyjaśnienie przyczyn niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 14 stycznia 2009 r. Z kolei możliwy wpływ uchybienia art. 7 k.p.a. na wynik sprawy sprowadza się do tego, że stwierdzenie, iż skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków na skutek zawinionego w dużej mierze przez pracowników organów administracji publicznej nieporozumienia winno doprowadzić, przy przyjętej na wstępie wykładni art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego do udzielenia skarżącemu, stosownie do nakazu wynikającego z art. 9 k.p.a., niezbędnych wyjaśnień i wskazówek i przedłużenia terminu wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z 14 stycznia 2009 r. Nie można zaś wykluczyć, że Wójt Gminy wydałby skarżącemu zaświadczenie, że budowa ogrodzenia jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to z kolei mogłoby doprowadzić do wykonania pozostałych obowiązków. Nie można też wykluczyć, że skarżący złożył by zgodne z prawdą oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego przyjmują wprawdzie, że ogrodzenie zostało zbudowane na drodze gminnej, a więc nie na gruncie skarżącego, ale przecież istotnym elementem rozpoznawanej sprawy jest to, że granice działek są sporne, zaś sporu tego nie mogą rozstrzygnąć organy nadzoru budowlanego. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze na mocy wskazanego przepisu oraz nadto art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, a na mocy art. 200 powołanej ustawy o zwrocie kosztów postępowania. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa winna być ponownie rozpoznana. Na potrzeby tego ponownego rozpoznania wskazać należy, że obecnie oczywisty jest cel złożenia przez skarżącego do akt administracyjnych pisma z 23 stycznia 2009 r. Kwestia ta nie wymaga zatem wyjaśnienia. Konieczne jest natomiast umożliwienie skarżącemu ponownego wystąpienia do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia o tym, czy ogrodzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w razie uzyskania takiego zaświadczenia, wykonania pozostałych obowiązków nałożonych w postanowieniu z 14 stycznia 2009 r. Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.