II SA/Gd 269/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 757,- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją ostateczną z dnia 21 grudnia 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A. B., F. C. oraz J. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 1 września 2006 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczących rozbudowy budynku produkcyjnego o halę magazynową na działce nr [...] zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, uwzględniając wniosek A. B., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy istniejącego budynku o halę magazynową do czasu rozpoznania przez Sad Rejonowy w S. sprawy dotyczącej zniesienia współwłasności działki nr [...]. W ocenie organu I instancji w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu Sąd orzeknie, że jedna ze stron nie jest właścicielem omawianego obiektu budowlanego, to organ nadzoru budowlanego nie może żądać przedłożenia przez tę osobę oświadczenia o dysponowaniu prawem do tej nieruchomości. W związku z tym, że nie wszyscy współwłaściciele terenu ww. działki złożyli oświadczenie o dysponowaniu prawem do nieruchomości, zaś obecnie prowadzone jest postępowanie sądowe dotyczące zniesienia współwłasności uzasadnionym jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania sprawy przez sąd. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli F. C. i J. S. jako wspólnicy A spółki jawnej w C. , zarzucając mu rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 28 marca 2012 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy istniejącego budynku produkcyjnego o halę magazynową na terenie działki nr [...] w C. prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skoro A. B. nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny dostarczonych dokumentów w aspekcie wykonania obowiązku przez wszystkich zobowiązanych w decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r. W ocenie organu II instancji nieprzedłożenie oświadczenia przez A. B. jako inwestora i wystąpienie do Sądu Rejonowego w S. o zniesienie współwłasności nie stanowi zagadnienia wstępnego dla kontynuowania postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie. Ponadto brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie A. B. zarzucił mu naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnie i zastosowanie, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie i niewyczerpujące rozpatrzenie stanu faktycznego prowadzące do załatwienia sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestie dotyczące prawa własności lub innych form władztwa nad przedmiotową nieruchomością zostaną wyjaśnione dopiero wskutek zakończenia postępowania przez Sądem Rejonowym w S. Organ pominął okoliczność legitymacji do bycia inwestorem stron postępowania oraz B sp. j. i stąd płynącej konieczności powstrzymania się organu od kontynuacji postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sprawy tytułu do nieruchomości zawisłej przez sadem cywilnym, zgodnie z art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 9 listopada 2012 roku pełnomocnik uczestników postępowania F. C. oraz J. S. wniósł o oddalenie skargi, wskazując że w przedmiotowej sprawie nie występuje wątpliwość co do prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą przedmiot postępowania. W piśmie wskazano, że "w dniu 9 kwietnia 2010 r. na podstawie umowy przeniesienia – aktu notarialnego numer rep. [...], udziały F. C. i J. S. w nieruchomościach położonych w C. przeszły na własność B" spółki jawnej (dalej: BA), zaś udziały przysługujące A. i D. B. przeszły na własność BA na mocy prawomocnej ugody zawartej przed Sadem Rejonowym w S. ws. sygn. akt: [...]". Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w części w jakiej orzeka się w nim o umorzeniu postępowania organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, w tym art. 138 k.p.a. regulujący rodzaje rozstrzygnięć jakie może wydać organ odwoławczy. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1-3 organ odwoławczy wydaje decyzję (odpowiednio postanowienie), którym: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie) albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję (postanowienie) - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze (zażaleniowe). Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera dwie normy przewidujące wydanie dwóch rodzajów rozstrzygnięć. Rozstrzygniecie o charakterze merytoryczno-reformacyjnym – organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzje (postanowienie) w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy oraz rozstrzygniecie o charakterze typowo kasacyjnym – organ uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) i umarza postępowanie I instancji w cześć lub całości. Istota tego drugiego rozstrzygnięcia polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję (odpowiednio postanowienie) i nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym. Sytuacja taka zachodzi gdy postępowanie prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. Przykładowo będzie chodziło o sytuacje, gdy decyzja (postanowienie) organu I instancji było wydane bez podstawy prawnej, gdy skierowano ją do osoby nie będącej stroną w sprawie lub wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (por. B. Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 11. Wydanie, Warszawa 2011, str. 516-517). W przypadku postępowania wpadkowego jakim jest postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania przyczyną wydania postanowienie kasacyjnego typowego może być na przykład wydanie postanowienia o podjęciu przez organ I instancji zawieszonego postępowania przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, czy też wydanie decyzji o umorzeniu postępowania głównego z uwagi na cofnięcie przez stronę wniosku wszczynającego to postępowanie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie przed organem I instancji, w zakresie zawieszenia postępowania, nie wskazując okoliczności na podstawie, której uznał, że to postępowanie było bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest bowiem jakichkolwiek rozważań wykazujących bezprzedmiotowość postępowania wpadkowego dotyczącego zawieszenia postępowania. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje jednoznacznie, że w rzeczywistości organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie wniesione zażalenie i wypowiedział się co do braku przesłanek zawieszenie postępowania. Skoro brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania organu I instancji w zakresie zawieszenia postępowania, a nie zachodziły w ocenie organu odwoławczego przesłanki jego zawieszenia, organ winien był wydać postanowienie o uchyleniu postanowienia organu I instancji i orzec o odmowie zawieszenia postępowania z uwagi na brak ku temu przesłanek. W ocenie Sądu wyżej wskazane naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonane w toku postępowania wpadkowego miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Postępowanie to, toczące się w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, zawieszone zostało przez organ I instancji ze względu na nieprzedłożenie przez stronę postępowania – A. B. oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy toczyło się postępowania przed sądem powszechnym o zniesienia współwłasności nieruchomości objętej inwestycją. Kwestia zatem ziszczenia się przesłanek zawieszenia postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy głównej. Zależnie od przyjętej przez organy oceny spór dotyczący zniesienia współwłasności nieruchomości, albo będzie miał wpływ na spełnienie wymogów postępowania naprawczego, albo wpływ taki nie będzie zachodził. W świetle art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane pozytywna dla inwestora decyzja może zapaść wyłącznie w przypadku, gdy inwestor wykona obowiązki nałożone w decyzji wydanej na podstawie art.. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Jeżeli wśród nałożonych obowiązków wskazany został także obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to wówczas strona byłaby zobowiązana do jego przedłożenia, pod rygorem wydania jednej z decyzji określonych w art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. W takim przypadku rozstrzygnięcie ewentualnego sporu co do własności nieruchomości lub innego tytułu prawnego do nieruchomości miałoby charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzone uchybienie organu odwoławczego wobec ustalonego przez ten organ braku podstawy do zawieszenia postępowania, uniemożliwia zatem merytoryczne załatwienie sprawy głównej, dotyczącej istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych obejmujących budowę i rozbudowę budynku produkcyjnego o halę magazynową na działce nr 548/9. W konsekwencji stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270). Uchybienie ma charakter naruszenia przepisów postępowania, a zatem przedwczesnym byłoby rozpoznawanie skargi w zakresie zaistnienia przesłanek zawieszenia postępowania toczącego się w sprawie głównej przed organami nadzoru budowlanego. Koniecznym bowiem jest zajęcie przez organ odwoławczy jednoznacznego stanowiska w kwestii zawieszenia lub odmowy zawieszenia postępowania. Dopiero takie rozstrzygnięcie będzie mogło zostać poddane pełnej kontroli sądu administracyjnego. Niemniej jednak należy wskazać dodatkowo organowi odwoławczemu, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r., nr 2, poz. 22) przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia, przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu przytoczoną wyżej uchwałę należy odnieść również do obowiązków nakładanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem w uzasadnieniu uchwały, że "Decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje się natomiast w przypadku ustalenia przez właściwy organ na podstawie stanu faktycznego sprawy, iż nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Decyzją wydaną na podstawie tego przepisu właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, konkretny obowiązek polegający na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prowadzi do wydania kolejnej decyzji. Decyzją tą może być decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 4, to jest o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, albo, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego." Z powyższego wynika zatem, że w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane brak jest podstaw do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazana wyżej uchwała nie wyklucza natomiast obowiązku badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor taki tytuł do nieruchomości posiada. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w uzasadnieniu uchwały, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy - Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tym samym wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie dla wszelkich inwestycji budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 roku, sygn. akt II OSK 755/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia zatem, że w postępowaniu naprawczym, toczącym się w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane, niedopuszczalne jest żądanie od inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zachodzi jednak konieczność zbadania kwestii prawa do nieruchomości w drodze innych dostępnych środków dowodowych, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Przy ponownym rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę treść powyższych rozważań Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy w tym miejscu wskazać, że sąd administracyjny orzeka w sprawie w oparciu o materiał faktyczny i dowodowy, który legł u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia i znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. W niniejszej sprawie w czasie postępowania przed Sądem wpłynęło pismo pełnomocnika uczestników postępowania F. C. i J. S. z dnia 9 listopada 2012r.(z dołączonymi odpisami zupełnymi ksiąg wieczystych), z którego wynika, że kwestie własności udziałów w nieruchomościach położonych w C. zostały uregulowane. Rozpoznając ponownie zażalenie na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę w/w nowe dowody. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, a także kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.