II SA/Gd 270/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2018 r., [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w związku z wykonaniem robót budowlanych oddala sprzeciw. K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2018 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2017 r., nr [...], i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w latach 2014-2015 prowadził postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w C. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 567/15, którym oddalono skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 17 lutego 2015 r. wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazującą właścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w C. przeprowadzenie kontroli okresowej budynku polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania oraz sporządzenie i przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku wraz z opracowaniem technicznym, przedstawiającym sposób naprawy istniejących uszkodzeń i braków. Ujawniony w toku powyższego postępowania stan faktyczny odnoszący się do poszczególnych lokali mieszkalnych skutkował wszczęciem odrębnych postępowań w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przez właścicieli poszczególnych lokali, w tym w lokalu nr [...]. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w listopadzie 2013 r. przez R.G. w lokalu mieszkalnym nr [...] ww. wielorodzinnego budynku mieszkalnego, które organ uznał za przebudowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przeprowadzone w dniu 22 czerwca 2016 r. oględziny wykazały bowiem, że w lokalu wykonano dodatkową instalację centralnego ogrzewania i wymieniono kocioł gazowy jednofunkcyjny na kocioł gazowy dwufunkcyjny z zamkniętą komorą spalania typ [...] firmy I. o mocy 24 kW, pozostawiając nadal czynną starą instalację. Zgodnie z oświadczeniem właściciela, wykonanie tej dodatkowej instalacji zostało spowodowane stanem wyższej konieczności życiowej z powodu zbyt małej wydajności starej instalacji oraz zbyt niskich temperatur w pomieszczeniach. W ocenie organu wymiana kotła służy wyłącznie na potrzeby właściciela lokalu nr [...], zaś prowadzone roboty nie ingerowały w części wspólne budynku. Mając to na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 grudnia 2017 r. odmówił nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego na właściciela lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w C. uznając, że roboty polegające na wykonaniu dodatkowej instalacji c.o. i wymianie kotła gazowego, nie zawierają nieusuwalnych wad, zostały wykonane zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego, jak też nie naruszają interesów osób trzecich. Na skutek rozpoznania odwołania K.J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o dokumentację techniczną sporządzoną na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w C. w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego tego budynku, która jednakże nie zawiera oceny, czy samowolne roboty budowalne w lokalu nr [...], zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i ze sztuką budowlaną. Zarówno bowiem "Inwentaryzacja budowlana" sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych i gazowych w zakresie instalacji gazowej oraz instalacji centralnego ogrzewania i cieplej wody użytkowej, jak i "Ekspertyza techniczna" wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego – odnoszą się przede wszystkim do opisu stanu technicznego budynku, bez szczegółowej oceny instalacji gazowej w lokalu nr [...]. Jak wskazał inspektor wojewódzki, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien uzyskać od inwestora indywidualną ocenę techniczną odnoszącą się do robót wykonanych wyłącznie w lokalu nr [...] w zakresie oceny prawidłowości pod kątem zgodności z warunkami technicznymi, bezpieczeństwa i sztuką budowlaną. Ocena ta powinna ponadto zawierać ocenę prawidłowości wykonania podłączeń przewodów wentylacyjnych, odprowadzania spalin, materiałów użytych do budowy instalacji gazowej, jak też oceny czy pomieszczenie, w którym zainstalowano kocioł gazowy z zamkniętą komorą gazową, spełnia wymagania w zakresie kubatury, wentylacji i prawidłowości odprowadzania spalin, a także dopływu powietrza, o jakich mowa w rozporządzeniu i Polskich Normach. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do kluczowej kwestii podniesionej w odwołaniu, a dotyczącej żądania wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na złożenie na Policji zeznań przez ten organ, w sprawie o sygn. [...], z których wynika, że nie wykrył on żadnych samowoli w przedmiotowym budynku, gdy tymczasem samowole takie zostały ujawnione na skutek zawiadomień skarżącego. Potwierdził to sam inspektor powiatowy w odpowiedzi na zapytanie Sądu Rejonowego [...] Wydział Cywilny z dnia 9 kwietnia 2014 r. Co więcej, właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] został prawomocnie skazany wyrokiem II Wydziału Karnego Sądu Rejonowego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. [...], za czyn polegający na wykonywaniu robót budowlanych w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym skarżący wniósł o przekazanie decyzji z dnia 23 marca 2018 r. celem ponownego rozpoznania jego wniosku o wyłączenie ze sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i ponowne rozpoznanie wniosku strony o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec tego organu. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko sprecyzowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 marca 2018 r., wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a., którą uchylono do ponownego rozpoznania decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2017 r. odmawiającą nałożenia obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, na właściciela lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działce nr [...] w C. przy ul. [...]. Skarżący zakwestionował decyzję kasatoryjną sprzeciwem. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Z uzasadnienia ustawy nowelizującej wynika, że instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta jest na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. stosownie do którego, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 (LEX nr 2408524) stwierdził, że "Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Odwołując się raz jeszcze do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Nie ma podstaw prawnych, aby Sąd kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie mógł odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Służy on zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, póz. 88). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę samowoli budowlanej, której dopuścił się skarżący dokonując przebudowy instalacji gazowej oraz wymiany kotła gazowego jednofunkcyjnego na nowy kocioł gazowy dwufunkcyjny w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w C., uznał stanowisko organu pierwszej instancji, co do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków naprawczych, za przedwczesne, ponieważ nie uwzględniono i nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dowodów wynika, że podjęcie i prowadzenie kontrolowanego postępowania nastąpiło w trybie i na zasadach określonych w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z postępowaniem, które organy nadzoru budowlanego prowadziły w sprawie stanu technicznego całego budynku wielomieszkaniowego nr [...] przy ul. [...] w C., stwierdzono, że właściciele poszczególnych lokali w tym budynku, w tym skarżący jako właściciel lokalu nr [...], dokonali przebudowy instalacji gazowej i centralnego ogrzewania w celu odłączenia się od ogólnego systemu centralnego ogrzewania. Z ustaleń poczynionych w oparciu o oświadczenia skarżącego oraz wyniki oględzin lokalu nr [...] wynika, że w listopadzie 2013 r. skarżący przebudował w lokalu nr [...] instalację gazową oraz dokonał wymiany pieca gazowego jednofunkcyjnego na piec gazowy dwufunkcyjny. Okoliczności te są w sprawie bezsporne. Organy obu instancji tak ustalone okoliczności oceniły w świetle przepisów Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania stwierdzając, że o ile przebudowa instalacji cieplnej wewnątrz budynku nie wymaga ani pozwolenia na budową ani zgłoszenia, o tyle wymianę kotła potraktować należało jako przebudowę instalacji gazowej objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustaliwszy zaś, że skarżący wykonał przebudowę kotła bez pozwolenia na budowę wszczęto i procedowano w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Podkreślić jednak trzeba, że ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty budowlane zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót. Natomiast dopiero oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonywać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że roboty budowlane w lokalu nr [...] skarżący wykonał w listopadzie 2013 r. Wówczas zgodnie z Prawem budowlanym przebudowa instalacji cieplnej i gazowej wymagała zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), natomiast roboty budowlane polegające na montażu kotła c.o., nieobjęte dyspozycją art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, zgodnie z przyjętą w orzecznictwie wykładnią przepisów Prawa budowlanego, wymagały pozwolenia na budowę. Z tego wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, czyli w warunkach wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, było w pełni uzasadnione, pomimo uchybień w zakresie kwalifikacji wykonanych robót w świetle przepisów budowlanych obowiązujących w dacie procedowania, które nie miały wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że organy prawidłowo procedowały na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, aktualnie obowiązującego. Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Zasadniczy obowiązek organu w postępowaniu naprawczym polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie własnych ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie zabrakło, co podważa tym samym sformułowane przez ten organ wnioski i oznacza, że jego decyzja była przedwczesna, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego, kontrolowane w niniejszej sprawie, prawidłowe. Organ odwoławczy bowiem, działając jako organ merytoryczny, w sytuacji, w której organ pierwszej instancji dopuścił się takich naruszeń prawa procesowego, że nie została w ogóle rozstrzygnięta istota sprawy, nie mógł uchybień tych na etapie postępowania odwoławczego naprawić, albowiem konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania wykraczał poza jego kompetencje określone w art. 136 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia organu pierwszej instancji organ ten rozstrzygnięcie swe oparł na wnioskach wyciągniętych z analizy dokumentacji zgromadzonej w innym postępowaniu, tj. w postępowaniu toczącym się w odniesieniu do stanu technicznego całego budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] w C. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego na potrzeby wskazanego postępowania, w tym zwłaszcza na podstawie inwentaryzacji budowlanej wraz z okresową oceną stanu technicznego budynku przy ul. [...] w C. z dnia 26 października 2015 r. oraz protokołu z przeglądu okresowego i konserwacji instalacji gazowej w tym budynku przeprowadzonej w październiku 2015 r., organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do robót budowlanych wykonanych przez skarżącego w lokalu nr [...]. Jednak lektura wskazanych dokumentów prowadzi do wniosku, że spostrzeżenia i oceny tam zawarte odnoszą się do całego budynku nr [...] przy ul. [...], a odniesienia do poszczególnych lokali dotyczą wyłącznie ich stanu technicznego, w tym stanu instalacji w nich usytuowanych, wyłącznie w kontekście wpływu na stan techniczny całego budynku. W inwentaryzacji budowlanej w zakresie lokalu nr [...] na stronie 5 sprawozdawczo opisano jego położenie w budynku oraz znajdującą się wewnątrz instalację gazową wraz z kotłem gazowym dwufunkcyjnym oraz instalacje wodociągową i kanalizacyjną. Na stronie 7 zawarto ocenę stanu technicznego instalacji gazowej zbiorczo w lokalach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz przewodów i urządzeń gazowych w części wspólnej budynku od kurka głównego znajdującego się na zewnętrznej ścianie budynku. Nie stwierdzono nieprawidłowości w działaniu całej instalacji gazowej. Stwierdzono, że wszystkie przewody i aparaty gazowe są szczelne, a zabezpieczenia antykorozyjne rur – prawidłowe. Natomiast w protokole z okresowego przeglądu i konserwacji instalacji gazowej nie stwierdzono nieprawidłowości w działaniu instalacji gazowej w poszczególnych lokalach, w tym m.in. w lokalu nr [...]. Ocena ta, z punktu widzenia celu postępowania naprawczego, jest niewystarczająca i całkowicie pomijająca indywidualny aspekt postępowania prowadzonego w związku z samowolą, której dopuścił się skarżący. Przeprowadzona przez niego samowolna przebudowa instalacji gazowej w lokalu nr [...], odłączenie instalacji cieplnej oraz wymiana kotła gazowego jednofunkcyjnego na dwufunkcyjny wymagała przeprowadzenia szczegółowego postępowania, w toku którego organ poprzez porównanie obowiązujących wymogów technicznych dla przebudowanych instalacji i zamontowanych urządzeń powinien był ocenić, czy wykonane roboty są zgodne z prawem, czy też istnieje potrzeba wykonania czynności, które doprowadziłyby je do zgodności z prawem, bądź czy takiej możliwości nie ma i zastosowanie wówczas znaleźć powinien przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wykonanie instalacji gazowej i montaż kotła c.o. w budynku mieszkalnym powinien być zgodny z przepisami rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) oraz odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie. Chodzi w szczególności o wymagania określone w Dziale IV rozdziale 7 powołanego rozporządzenia odnoszące się do instalacji gazowej oraz do pomieszczeń przeznaczonych do instalowania kotłów na paliwa gazowe. Powyższe przepisy są bezwzględnie obowiązujące, gdyż dotyczą zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia i środowiska, czego w ogóle nie weryfikował i nie oceniał organ pierwszej instancji. Materiał dowodowy, na którym oparł się organ pierwszej instancji, nie dawał podstaw do formułowania ocen w zakresie jakości wykonanych robót budowlanych oraz jakości użytych przy tej okazji wyrobów budowlanych. Poza zakresem rozpoznania organu pierwszej instancji pozostały zatem, kształtujące istotę kontrolowanego postępowania naprawczego, uwarunkowania techniczne robót przeprowadzonych przez skarżącego. Organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie wnikliwej, wszechstronnej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa, powyższemu wymogowi nie sprostał. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen abstrahujących od istotnych okoliczności sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia wadliwej decyzji, w sytuacji w której błędów organu pierwszej instancji w administracyjnym jej toku nie może naprawić organ odwoławczy, z czym, w ocenie Sądu, mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. W tych okolicznościach, bez wkraczania w sferę oceny prawidłowości merytorycznego stanowiska organu odwoławczego, czego nie dopuszcza przepis art. 64e p.p.s.a., zachodziły podstawy do przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jako że organ odwoławczy sam nie mógł orzec co do istoty sprawy. Przy tym podkreślić należy, że prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogły podważyć zarzuty sformułowane w sprzeciwie, które nie miały wpływu na wyniki przeprowadzonej oceny jej legalności. W następstwie tej decyzji bowiem sprawa samowoli budowlanej w lokalu nr [...] będzie przedmiotem ponownego merytorycznego rozpoznania w jej całokształcie przez organ pierwszej instancji, w toku postępowania przed którym skarżący będzie mógł podnosić wszystkie zastrzeżenia natury tak procesowej, jak i merytorycznej. Według Sądu, opisane wyżej wadliwości i konieczność poczynienia ustaleń co do podstawowych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie zastosowanie wobec spornych robót właściwych przepisów prawa materialnego, stanowiła przesłankę do uchylenia wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, dokonane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie podjęto w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co podważa zasadność oceny dokonanej przez ten organ. Świadczy to o naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. Niewyjaśnienie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności świadczy o tym, że decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania naprawczego od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd oddalił sprzeciw Krzysztofa Jezierskiego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a.