II SA/Gd 270/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 28 marca 2007 r. nr VI/66/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T-1 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...] położonej w obrębie T., 2. zasądza od Rady Miejskiej we Władysławowie na rzecz skarżącej K. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr VI/66/2007 Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T-1, w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [..], położonej w obrębie T. Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w części tekstowej i graficznej w zakresie przeznaczenia terenu działki nr [..], położonej w obrębie T., są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Rady Miejskiej Nr XVIl/302/2002 z dnia 30 stycznia 2002 r.) art. 16 ust 2 w zw. z art 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. 2003 r. Nr 164 poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niesporządzenie wymaganego wskazanymi przepisami rozporządzenia uzasadnienia projektu uchwały nr VI/66/2007 Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T-1, w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [..], co stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzania; art. 6 ust 2 w zw. z art 3 ust. 1 oraz art 4 ust 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności działki nr [..] położonej na terenie objętym planem. Domaga się skarżąca stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [..] oraz zasądzenia kosztów niniejszego postepowania sądowego. Wyjaśniła skarżąca, że jest właścicielem działki nr [..] położonej w obrębie T., objętej księgą wieczystą nr [..] prowadzoną przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych. Przed podjęciem uchwały z dnia 28 marca 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T-1, Gmina nie dysponowała miejscowym planem obejmującym w/w grunt. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla części działki nr [..] ustalono jej przeznaczenie symbolem UT teren usług turystyki. K. W. będąc właścicielem działki nr [..] miała plan realizacji usług turystycznych na przedmiotowej nieruchomości. Uchwałą nr VI/66/2007 z 28 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T-1, w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [..] obręb T., Rada Miasta zmieniła jej przeznaczenie określając ją w części symbolem Znz- wyznaczającym jej funkcję jako teren trwałych użytków zielonych, symbolem ZL jako teren lasu oraz symbolem Zlz jako teren przeznaczony do zalesienia. W ocenie K. W. powyższe ustalenia planu miejscowego rażąco naruszyły i ograniczyły jej uprawnienia właścicielskie do przedmiotowej działki uniemożliwiając realizację planowanej inwestycji z zakresu turystyki i w związku z tym ma ona interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały. W dniu 11 lutego 2019 r. K. W. pisemnie wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przyjęciu uchwały nr VI/66/2007 z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T-1, w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [..], położonej w obrębie T. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miasta pismem z 19 lutego 2019 r., doręczonym skarżącej w dniu 21 lutego 2019 r., stwierdziła, iż jej sprawa zostanie rozpatrzona na sesji rady w późniejszym terminie. Uzasadniając pierwszy ze sformułowanych zarzutów wskazała skarżąca, że w jej ocenie podjęta uchwała narusza postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta w zakresie ustaleń dotyczących terenu działki nr [..]. W części tekstowej i na mapie planu zagospodarowania przestrzennego określono ją symbolem Znz- wyznaczającym jej funkcję jako teren trwałych użytków zielonych oraz symbolem Zlz jako teren przeznaczony do zalesienia, podczas gdy ten sam fragment mapy w studium określa ją jako UT - teren usług turystyki. Przeznaczenie terenu działki nr [..] oznaczonych w planie jako Znz- wyznaczającym jej funkcję jako teren trwałych użytków zielonych oraz symbolem Zlz jako teren przeznaczony do zalesienia stoi zatem w sprzeczności ze studium. Chcąc przeznaczyć te obszary pod użytki zielone i zalesienie, prawodawca lokalny powinien wcześniej wprowadzić stosowne zmiany w studium. Zaznaczyła skarżąca, że studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest konsekwencją zapisów studium. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007r. II OSK 359/07 wskazał na przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przyjmując, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust.4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (Dz.U. Z 1999r. Nr 15, poz.139 z późn zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium (art.9 ust.4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca stanowiąc plan miejscowy jest aktualnie silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art.9 ust.4 u.p.z.p. tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. W tym stanie rzeczy przeznaczenie terenu działki nr [..] jako użytki zielone i teren przeznaczony pod zalesienie stoi w sprzeczności ze studium, który teren ten oznacza jako UT- teren usług turystyki. Zasadność zarzutu drugiego wywodzi skarżąca z naruszenia przez Radę Miasta przepisu § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany przepis wprowadza wymóg uzasadniania uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby jednak nie było przepisu wprost wprowadzającego wymóg uzasadnienia wynikałby on z zasad "dobrej legislacji" wyprowadzanych z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Uchwała ta ma charakter szczególny - jest wydanym na podstawie u.p.z.p. aktem prawa miejscowego kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna i może być ograniczana. Wprowadzanie takich ograniczeń wymaga jednak od rady miasta szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Nie wystarczy przy tym ani uzasadnienie dokonane na sesji przed podjęciem uchwały ani też zorganizowanie spotkania informacyjnego. Brak uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności jej postanowień z prawem ale także właścicielom nieruchomości objętych planem utrudnia ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w sytuacji gdy ograniczają one w poważnym zakresie korzystanie z własności nieruchomości (zakaz usług turystycznych). Na nieruchomości K. W., wprowadzony został zakaz zabudowy, zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych mimo, że na sąsiednich działkach dopuszczono funkcję UT - teren usług turystyki z możliwością zabudowy i lokalizacji urządzeń sportowych, zaś obowiązujące studium dopuszcza możliwość zabudowy części działki nr [..]. Taka sytuacja wymaga szczególnego rozważenia i wyjaśnienia, jasnego i przekonującego, dlaczego - w stosunku do tej działki - wprowadzono bardziej rygorystyczne zakazy. Rada miasta stanowiąc o przeznaczeniu i warunkach zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może działać arbitralnie. Zobowiązana jest do respektowania przede wszystkim prawa własności. Obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, w konsekwencji istnieje on również w planowaniu przestrzennym. Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. III ARN 49/93, wynika, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Powyższe oznacza, iż w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Ograniczenie właścicieli w ich prawie posiadania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Rozwijając zarzut przekroczenia przez Radę granic władztwa planistycznego podkreśliła skarżąca, że plan zagospodarowania przestrzennego nie spełnia powyższych przesłanek. Nie rozważono kwestii, czy jego ustalenia dla działki nr [...] ograniczające możliwość jej zabudowy pod usługi turystyki stanowią racjonalne rozwiązanie i czy nie ograniczają jej uprawnień w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w stosunku do obciążeń innych działek. Prawo własności podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie K. W. istniała możliwość ustalenia funkcji działki nr [...] w planie, w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby jej prawo własności działki i byłby zgodny ze studium. Podkreśliła skarżąca w konsekwencji podniesionych argumentów, że skarżona uchwała narusza nie tylko przepisy prawa, ale także zasady sprawiedliwości społecznej. Udzielając odpowiedzi na powyższą skargę pełnomocnik Rady Miasta w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi powołując się na brak interesu skarżącej w zaskarżeniu uchwały. Zaznaczył, że skarżąca wskazuje jedynie na planowaną inwestycję w usługi turystyczne, jednakże nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających prawdziwość wskazanych przez nią okoliczności. Natomiast, to na skarżącej ciąży obowiązek wykazania, iż wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszono jej indywidualny i konkretny interes bądź uprawnienie, a organ swoim działaniem spowodował ograniczenie lub pozbawienie przysługujących jej aktualnie praw. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób prawnej ingerencji zaskarżonej uchwały w stosunku do jej uprawnień do nieruchomości. Okoliczności te, zdaniem pełnomocnika Rady, stanowią konieczny element do stwierdzenia posiadania legitymacji skargowej, albowiem nie każde oddziaływanie na prawo własności stanowi naruszenie interesu prawnego. Przechodząc do analizy zarzutów wskazanych przez skarżącą, pełnomocnik Rady zaznaczył, iż uchwała nr VI/66/2007 Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T-1, została podjęta w dniu 28 marca 2007 r., na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującego w tej dacie, w związku z czym wszelkie rozważania w niniejszej skardze oparte są na przepisach prawa obowiązujących w dacie uchwalania. W ocenie organu zarzut dotyczącego niezgodności ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do przedmiotowej działki ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczył przy tym pełnomocnik Rady, że zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego. Wyłania się ona jedynie z przepisów proceduralnych. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy może dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność. Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta, przyjęte uchwałą Nr XLII/302/2002 Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2002 r., ustanawia generalną agregację obszarową poprzez określenie stref strukturalnych. Ustanowienie stref służy przyjęciu ogólnych założeń dotyczących możliwości przeznaczenia terenów na różne funkcje oraz standardy i sposoby zainwestowania. Działka nr [..] obręb T. znajduje się w dwóch strefach strukturalnych: leśno-rekreacyjna nr 1 oraz tereny otwarte. Wedle treści studium strefa leśno - rekreacyjna nr 1 to tereny leśne niezagospodarowane, z zakazem zabudowy i zagospodarowania z wyjątkiem obiektów służących obsłudze gospodarki leśnej, realizowanych przez nadleśnictwo z dopuszczeniem ciągów pieszych, przejść na plażę oraz węzłów sanitarnych (1.e), (2.f), (3.d), (4.d), (5.b), Natomiast tereny otwarte to tereny preferowane do pozostawienia jako niezagospodarowane. Zakaz zabudowy - na wybranych obszarach wskazane hamowanie sukcesji ekologicznej, co oznacza utrzymanie koszenia łąk (1.e), (2.g), (4.e). Strefy funkcjonalne (strefy zagospodarowania) zostały podzielone na obszary funkcjonalne (mapa do Studium pt. POLITYKA PRZESTRZENNA). Obszary zostały podzielone na istniejące (I) oraz preferowane do przeznaczenia na określoną funkcję (P). Dla działki nr [...] obręb T. w Studium wyznaczono obszary funkcjonalne: a) las - zagospodarowanie zgodnie z przepisami dotyczącymi lasów ochronnych możliwe dolesienia lub dopuszczenie sukcesji, b) rekreacja otwarta (preferowane) - generalnie tereny otwarte z możliwością lokalizowania obiektów typu kampingi, obozy, karawaning, a także tereny sportu i rekreacji czynnej. Dopuszcza się zabudowę związaną z obsługą funkcji podstawowej na maksimum 10% obszaru. Minimalna powierzchnia obszaru przewidziana do realizacji funkcji kampingów, obozów i karawaningów 0,5 ha; c) obszar otwarty - przydatność określona w bazie danych jednostek przyrodniczych, ustalenia ochrony szczegółowo opisane w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego. Wykluczenie zabudowy kubaturowej i siedliskowej na terenach rolnych oraz na terenach otwartych. Biorąc pod uwagę powyższe pełnomocnik Rady stwierdził, że w żadnych miejscu Studium nie przeznacza działki nr [..] obręb T. pod UT - teren usług turystyki. Wręcz przeciwnie, na większości terenu jasno wskazuje zakaz zabudowy i zagospodarowania. Jedynie na części działki nr [..] Studium wskazuje obszar preferowany pod funkcję rekreacji otwartej z dopuszczeniem określonej zabudowy. Podkreślił pełnomocnik, że Studium stanowi ramy polityki przestrzennej Gminy, natomiast uszczegółowienie tej polityki następuje na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które uwzględniają sytuację faktyczną i prawną poszczególnych nieruchomości. Studium Gminy Miasta jest dokumentem znacznie ogólniejszym niż Studium sporządzone na bazie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., o czym świadczy m.in. stosowane słownictwo. Przedmiotowe studium określa jedynie kierunek polityki przestrzennej gminy, a tym samym nie definiuje jednoznacznie jego przeznaczenia, wskazując iż w ramach obszarów funkcjonalnych preferuje dany obszar (m.in. działkę nr [..]) pod rekreację otwartą. Podobna sytuacja występuje w opisie rekreacji otwartej, na której dopuszcza się określoną zabudowę, czyli uznaje się ją za możliwą, natomiast nie przesądza się o tym czy taka zabudowa w rzeczywistości powstanie. Zgodnie z art. 4 u.p.z.p. " ustalenie przeznaczenia terenu [...] następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż Gmina na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprecyzowała przepisy i określiła przeznaczenie terenu. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 12 pkt. 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niesporządzenie wymaganego wskazanymi przepisami rozporządzenia uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały wskazał pełnomocnik Rady, że zostały spełnione wszystkie wymogi określone w powołanych przepisach. Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zostać przedstawiony Wojewodzie wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Burmistrz Miasta, wypełniając ustawowy obowiązek, w dniu 6 czerwca 2007 r. wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o ocenę zgodności z prawem i opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa uchwały nr VI/ 66/2007 Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T-1 przesyłając załączniki do tej uchwały i dokumentację prac planistycznych zgromadzoną przy jego opracowaniu. W odpowiedzi, Wojewoda pismem z 16 lipca 2007 r. poinformował, iż nie wnosi uwag do przyjętej uchwały i przekazuje ją do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa celem publikacji. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod. red. dr Macieja J. Nowak, dr Zbigniewa Olecha oraz dr Bartosza Dąbrowskiego z 2012 r. zostało wskazane, iż to wojewoda ocenia zgodność wszystkich powołanych dokumentów z przepisami prawa. Wojewoda dokonuje oceny zgodności planu miejscowego w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z braku wniesienia zastrzeżeń przez Wojewodę wywiódł pełnomocnik, że dokumentacja prac planistycznych spełniała wszelkie wymogi wskazane w przepisach prawa, była zgodna z aktualnym stanem prawnym, a tym samym wskazany zarzut skarżącej jest bezpodstawny i nie zasługuje na uwzględnienie. Ostatni zarzut skarżącej dotyczy naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z ar. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z jej prawem własności nieruchomości. Podniósł pełnomocnik Rady, że Gmina przy sporządzaniu przedmiotowej uchwały wykonywała jedynie jej zadania własne, które przysługują m.in. na podstawie art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, Gmina ma prawo do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej polegającej m.in. na ustaleniu przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nadmiernego ograniczenia uprawnień dotyczących prawa własności, zaznaczono, że w związku z tym że działka nr [..] nigdy nie była przeznaczona pod usługi turystyki, to tym bardziej przedmiotowa uchwała nie mogła naruszyć przysługującego jej prawa. W planie ogólnym z 1990 roku była ona przewidziana pod tereny upraw polnych, łąk i pastwisk (RP, RZ) oraz lasy i tereny parków leśnych (RL). Z kolei, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, teren ten określa jako las, obszar otwarty i preferuje go pod rekreację otwartą. Natomiast, w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, teren ten przeznaczony jest pod teren lasu, teren trwałych użytków zielonych oraz tereny przeznaczone do zalesienia. Ponadto, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W związku z czym, na podstawie obowiązujących przepisów prawa Gmina była uprawniona do podjęcia takiego działania. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. pełnomocnik Rady przedłożyła wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla działki skarżącej. Z mapy tej wynika, że działka przeznaczona została pod trzy różne sposoby zagospodarowania. Ręcznie oznaczono numerem 1 teren otwarty, numerem 2 obszar P rekreacja otwarta, numerem 3 obszar lasu. Sąsiednia działka nr [..] została oznaczona w studium dwoma symbolami: P i terenem lasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego. A więc jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie podziela Sąd stanowiska pełnomocnika Rady o braku interesu prawnego skarżącej warunkującym skuteczność kwestionowania uregulowań skarżonej uchwały. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości objętej postanowieniami planu oraz że plan ten wkracza w jej sferę prawa własności narzucając możliwy sposób zagospodarowania należącej do niej działki. Taka sytuacja kreuje interes prawny skarżącej, a z racji chęci innego zagospodarowania nieruchomości niż wytycza to plan mamy do czynienia z sytuacją naruszenia interesu prawnego. Ocenie w dalszej części podlegała będzie okoliczność czy naruszenie to odbyło się zgodnie z prawem czy też Gmina przekroczyła swoje uprawnienia ingerując w sposób nieuprawniony w prawo własności skarżącej. Stąd zarzuty skarżącej podlegają ocenie Sądu. Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to klarowne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą cechować się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie: zasad sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organy gminy zdeterminowane są koniecznością zachowania zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wynika to z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stosownie do którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Przy czym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego, to kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu (doprecyzowaniu) w planie miejscowym. Plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Studium nie ma, co prawda, mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest aktem prawa miejscowego), lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu zaznaczyć należy, że nie zgadza się Sąd ze stanowiskiem pełnomocnika Rady jakoby z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynikała zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Zaznaczenia wymaga, że kwestionowana uchwała została podjęta w dniu 28 marca 2007 r. i wówczas przepis art. 20 ust. 1 miał następujące brzmienie: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały." Nie ulega wątpliwości, że dokonując oceny zarzutu skargi odnoszącego się do niezgodności uchwalonego planu ze studium Sąd będzie operował kryterium zgodności postanowień planu ze studium. Tytułem wstępu wskazać należy, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego stanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07 (LEX nr 384313), zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że trafnie zarzuca skarżąca brak zgodności uchwalonego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej nr XVII/302/202 z 30 stycznia 2002 r., dalej określane mianem studium). Jak już wcześniej wskazano na rozprawie przedłożony został wyrys z mapy stanowiącej załącznik do studium, z którego wynika, że działka nr [...], będąca własnością skarżącej, przeznaczona została pod trzy różne sposoby zagospodarowania. Ręcznie oznaczono numerem 1 teren otwarty, numerem 2 obszar P rekreacja otwarta, numerem 3 obszar lasu. Z analizy treści studium wynika, że teren otwarty to teren, gdzie obowiązuje zakaz wszelkiej zabudowy i zagospodarowania z wyjątkiem ciągów rowerowych, pieszych lub wodnych. Obszary oznaczone kolorem rekreacji otwartej stanowią generalnie tereny otwarte z możliwością lokalizowania obiektów typu kampingi, obozy, karawaning, a także tereny sportu i rekreacji czynnej. Dopuszcza się zabudowę związaną z obsługą funkcji podstawowej na maksimum 10 % obszaru. Minimalna powierzchnia obszaru przewidziana do realizacji funkcji kampingów, obozów i karawaningów 0,5 ha. Obszar lasu wyłączony jest z zabudowy. Z analizy skarżonego miejscowego planu wynika, że działka skarżącej została w planie przeznaczona pod trzy sposoby zagospodarowania Znz- wyznaczającym jej funkcję jako teren trwałych użytków zielonych, symbolem ZL jako teren lasu oraz symbolem Zlz jako teren przeznaczony do zalesienia. Każdy z tych obszarów odznacza się zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Z zestawienia powyższych sposobów przeznaczenia działki nr [..] tak w studium jak i w planie, jawi się wyraźna sprzeczność miedzy tymi aktami. Regulacje miejscowego planu ustanowiły zakaz jakiejkolwiek zabudowy na działce pomimo, że w studium dopuszczono zabudowę obiektów typu kampingi, obozy, karawaning, a także tereny sportu i rekreacji czynnej. Zgodzić się należy ze skarżącą, że określone obszary gminy mogą mieć określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych terenów. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że ustalenia planu miejscowego winny konsekwencją zapisów przyjętych w studium, a plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Jak wskazano już wyżej, zapisy planu nie pokrywają się z przeznaczeniem terenu określonym dla działki skarżącej w studium, co stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i prowadzi do nieważności zaskarżonego aktu w części odnoszącej się do działki nr [..].W planie przeznaczono pod zalesienie i utrzymanie trwałych użytków zielonych teren, który w studium został przewidziany pod zabudowę obiektów typu kampingi, obozy, karawaning, a także tereny sportu i rekreacji czynnej. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi związanego z brakiem w ocenie pełnomocnika skarżących konkretnego, związanego z treścią skarżonej uchwały jej uzasadnienia to w ocenie sądu jest to zarzut bezzasadny. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa materiały, służące udokumentowaniu czynności wykonanych w toku procedury planistycznej, o jakich mowa w art. 17 ustawy. W § 12 pkt 19 wymienia uchwałę rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego, o której mowa w art. 20 ust. 1 ustawy, wraz z załącznikami i uzasadnieniem. Uchwała oraz załączniki do niej to dokumenty wytwarzane w toku uchwalania planu i przewidziane w ustawie. Przepisy u.p.z.p. nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Określenie sposobu dokumentowania prac i zakresu projektu planu nie może skutkować wprowadzeniem w drodze rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) obowiązku dokonania czynności przez radę gminy, polegającej na uzasadnieniu uchwały, którego brak byłby kwalifikowany jako naruszenie zasad uchwalania planu. Tryb sporządzania aktu w myśl art. 28 u.p.z.p. odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w toku procedury, zaś zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych: zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Gl 556/11). Stanowisko te Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Oceniając trzeci zarzut skargi zaakcentowania wymaga, iż prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Gmina, dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Zaskarżona uchwała w sposób realny oddziałuje na sferę praw i obowiązków skarżącej, wykluczając możliwość wykonywania prawa własności w odniesieniu do działki nr [..] ze względu na przeznaczenie jej w całości na teren Znz- wyznaczającym jej funkcję jako teren trwałych użytków zielonych, teren ZL jako teren lasu oraz Zlz jako teren przeznaczony do zalesienia. Każdy z tych obszarów odznacza się zakazem jakiejkolwiek zabudowy. Należy zauważyć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05). Z akt sprawy i argumentacji organu wynika, że przeznaczenie powierzchni działki nr [..] na teren zieleni z absolutnym zakazem zabudowy nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności i bez racjonalnego uzasadnienia. Kwestia braku zakazu zabudowy wywodzącego się wedle organu ze studium została przesądzona wyżej. W istocie zakaz zabudowy działki nr [..] nie został w żaden sposób uzasadniony. Dodatkowo Sąd dostrzega, że sąsiadująca bezpośrednio z działką nr [..] działka nr [..] została oznaczona w studium dwoma symbolami: P i terenem lasu, a w planie miejscowym posiada przeznaczenie pod UT teren usług turystyki obok przeznaczenia pod tereny lasu i zalesienia. Tymczasem działka skarżącej w części oznaczonej w studium symbolem P nie została uwzględniona w planie jako teren usług turystyki. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła Sąd do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącej, przekroczyła granice władztwa planistycznego wprowadzając niczym nieuzasadniony zakaz zabudowy na całości działki skarżącej oraz naruszyła zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w takim stopniu, który w ocenie Sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i winno ono skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę skarżącej nr [..] w miejscowości T. Albowiem pomimo tożsamej sytuacji względem postanowień studium tylko działka skarżącej została w całości objęta w skarżonym planie przeznaczeniem pod zieleń i całkowitym zakazem zabudowy. Konsekwencją powyższych naruszeń jest nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikający z przysługującego skarżącej prawa własności został najbardziej ograniczony. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały zakresie dotyczącym przeznaczenia działki nr [..] położonej w obrębie T., będącej własnością skarżącej. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się następujące kwoty – 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika) oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.