II SA/Gd 270/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego z dnia 4 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego z dnia 26 sierpnia 2019 r.; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Medycznego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. W. wniósł skargę na decyzję Rektora Uniwersytetu z 4 października 2019 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z 26 sierpnia 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: J. W. w dniu 7 sierpnia 2019 r. wysłał do Rektora Uniwersytetu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przekazania treści wszystkich umów cywilnoprawnych jakie Uniwersytet zawarł z M. W., uprzednio występującą pod nazwiskiem W., w okresie od 13 listopada 2009 r. do dnia udzielenia niniejszej informacji. Wnioskodawca wskazał, że żądane informacje mają zostać przesłane drogą mailową na wskazany we wniosku adres poczty elektronicznej. Odmawiając udostępnienia tej informacji, organ wskazał na wynikające z art. 5 ust. 2 u.i.d.p. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058, dalej zwana w skrócie u.i.d.p.) ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, które nie dotyczy jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Nadto, wskazał na ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1668), która w art. 140 ust. 5 wyraźnie wskazuje, czyje wynagrodzenie zasadnicze i dodatki funkcyjne są jawne, a katalog tych enumeratywnie wskazanych osób to rektor, główny księgowy i osoby pełniące funkcje organów w uczelni publicznej. M. W. nie należy do grona ww. osób, nie jest prawnikiem zatrudnionym w Uniwersytecie na żadnym ze wskazanych w przepisie stanowisk. Poza tym, jak stwierdził organ, w odniesieniu do osób niepełniących funkcji publicznych, nie podaje się danych zindywidualizowanych, a jedynie dane zbiorcze, które powinny być ujawione w taki sposób, by uniemożliwiały identyfikację osób których dotyczą. Informacja o wysokości zarobków oraz nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej sfery materialnej, jest informacją odnosząca się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej co do udostępniania jej osobom trzecim. W związku z tym, w ocenie organu, należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza z tych grup to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.i.d.p. Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. W konsekwencji organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności M.W. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował stanowisko organu, wskazując przy tym, że nie wnosił o informacje dotyczące zatrudnienia M. W. w charakterze pracownika Uniwersytetu, a jedynie o informacje dotyczące treści umów cywilnoprawnych z nią zawartych. Wobec powyższego cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji Rektora z 26 sierpnia 2019 r. jest chybiona i znajduje się poza zakresem merytorycznym sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Rektor podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i utrzymał w mocy własną decyzję, kierując się interesem M. W. do poszanowania jej prywatności, w tym poprzez ochronę jej danych osobowych. W skardze skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w przepisanym prawem terminie. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych przez Rektora Uniwersytetu decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego. Skarżący wskazał, że M. W. wykonywała w oparciu o umowy cywilnoprawne, objęte wnioskiem skarżącego, analizy i studia wykonalności projektów na potrzeby składania wniosków o dofinansowanie do instytucji finansujących. Każdorazowo dane autora takich analiz i studiów, jak i treść samej umowy z nim zawartej, jest udostępniana instytucji finansującej. Co za tym idzie, M. W., przystępując do zawarcia tego rodzaju umów, godziła się lub przynajmniej powinna godzić się z możliwością upublicznienia jej danych osobowych. Powyższe oznacza, że treść umów cywilnoprawnych zawartych przez M. W. z ww. uniwersytetem, w tym wysokość pozyskanego przez nią wynagrodzenia z tytułu wykonania tych umów oraz dane osobowe M. W. w postaci jej imienia i nazwiska, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Ponadto, skarżący wskazał, że nie wnioskował o informacje dotyczące zatrudnienia M. W. w charakterze pracownika Uniwersytetu. Jak wprost wynika z treści wniosku, skarżący wnosił o udzielenie informacji dotyczących treści umów cywilnoprawnych zawartych przez Uniwersytet z M. W. Z tego powodu cała argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest chybiona i znajduje się poza zakresem merytorycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę wyrokiem z 13 maja 2020 r. w sprawie II SA/Gd 6/20. Wyrok ten został jednakże uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3109/21, wydanym po rozpoznaniu sprawy na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, z prawem procesowym i materialnym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 4 ust. 1 zawarty jest katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również wymienione podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nie ulega przy tym wątpliwości, że Rektor Uniwersytetu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie wyżej powoływanej ustawy. Złożony zaś przez skarżącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 sierpnia 2019 r. dotyczył przekazania treści wszystkich umów cywilnoprawnych jakie Uniwersytet zawarł z M. W., uprzednio występującą pod nazwiskiem W., w okresie od 13 listopada 2009 r. do dnia udzielenia niniejszej informacji. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego, Rektor powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że sprawa niniejsza rozpoznawana jest ponownie po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3109/21. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazując na wadliwość uzasadnienia wyroku, jako że z jednej strony przyjęto, że dane, których udostępnienia żądał skarżący podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie uznano, że całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej i nie wiąże się z jej działalnością publiczną. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie da się jednoznacznie wywieść, czy żądana informacja zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej. W świetle prawidłowo stosowanego prawa materialnego jednoznaczne przesądzenie tej kwestii ma natomiast istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z tego punktu widzenia niezwykle ważne jest jednoznaczne przesądzenie, czy żądana informacja zawiera treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej. Zwłaszcza w kontekście tego, że dane osobowe osoby zawierającej umowy z podmiotem publicznym są wnioskodawcy znane. W szczególności chodzi o to, jak ta ostatnia okoliczność może wpływać na sposób stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w tej sprawie oraz jak obie te okoliczności (fakt znajomości danych osobowych kontrahenta podmiotu publicznego i ocena charakteru danych zawartych w umowach) mogą wpływać na zakres udostępnienia żądanej informacji publicznej. Dopiero jasne stanowisko wobec tych kwestii może pozwolić na ocenę poprawności zastosowania prawa materialnego. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na dwa stanowiska ukształtowane w orzecznictwie na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kwestii danych osobowych osób fizycznych zawierających umowy z podmiotami publicznymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd ponownie rozpatrując sprawę, stwierdził, że podejmując zaskarżoną decyzję, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie, Rektor nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących informacji zawartych w objętych wnioskiem skarżącego dokumentach, które z kolei pozwalałyby na dokonanie oceny czy istotnie zawierają treść odnoszącą się bezpośrednio do działalności podmiotu publicznego, czy też całokształt informacji zawartych we wnioskowanych dokumentach dotyczy ściśle prywatności osoby fizycznej, a następnie jaki ma to wpływ na sposób stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności z uwagi na znane już od początku dane osobowe kontrahenta. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, rozpatrując dwukrotnie niniejszą sprawę, odwoływał się jedynie do poglądów orzecznictwa dotyczących zarobków pracowników zatrudnionych przez podmiot publiczny i ochrony prywatności w tym kontekście, wymagającej zróżnicowania sytuacji pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne i pracowników, który takich funkcji nie pełnią. Tymczasem, z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby złożony przez skarżącego wniosek dotyczy osoby zatrudnionej. Wręcz przeciwnie, skarżący stanowczo kwestionował powyższe stwierdzenie zarówno w toku postępowania przed organem, jak i w postepowaniu sądowym. Brak natomiast jakichkolwiek ustaleń dotyczących wnioskowanych przez skarżącego umów dyskwalifikuje oba rozstrzygnięcia. Sąd zaś nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu. Ustalenie stanu faktycznego należy do etapu postępowania administracyjnym. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto, stosownie do art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte jest zaś w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i dotyczy w szczególności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dodatkowo wskazać należy na prezentowany w orzecznictwie pogląd dotyczący danych osoby, która zawarła umowę cywilnoprawną z jednostkę samorządu terytorialnego, oparty na stanowisku Sądu Najwyższego z wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12. W szczególności zaś w orzecznictwie wskazuje się, że kwestia jawności danych osobowych strony umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem publicznym powinna być rozstrzygana na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. Skutkiem tego nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym, lub będą realizować zadania publiczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2020 r., I OSK 3263/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ, który winien uwzględnić powyższe uwagi, w tym ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wydanym w sprawie wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3109/21. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.