II SA/Gd 270/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r., nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska postanawia odrzucić skargę. B. Spółka z o.o.– dalej jako skarżąca/spółka, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. Nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska (dalej: uchwała reklamowa lub uchwała krajobrazowa). Skarżąca zaskarżyła wzmiankowaną uchwałę w części, tj. w zakresie § 4 ust. 1 pkt 14, § 12 ust. 4 pkt 3, § 13 ust. 4 pkt 3. §14 ust. 3 pkt 3, § 15 ust. 3 pkt 3, § 15 ust. 3 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 3. § 18 ust. 3 pkt 3, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. Zaskarżając uchwałę krajobrazową strona skarżąca zarzuciła Radzie Miasta naruszenie art. 37a ust. 1, 2, 4, 6 i 9 oraz art. 2 pkt 16b, 16c i 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchybienie przepisom kompetencyjnym, zasadzie równego traktowania w granicach danego obszaru, zasadom techniki prawodawczej, zasadzie pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i uregulowanie w uchwale kwestii związanych z umieszczaniem murali w sytuacji w której wychodzi to poza zakres upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organy samorządu terytorialnego ustanawiając akty prawa miejscowego działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Akty prawa miejscowego zaliczane są do systemy źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W świetle powyższego naruszenie granic delegacji ustawowej poprzez rozszerzającą, a zarazem nieuprawnioną interpretację regulacji ustawowych, czy też pominięcie regulacji, do zawarcia których obliguje organ ustawa, stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Kryterium "istotnych naruszeń prawa" nie posiada legalnej definicji ustawowej, niemniej jednak w judykaturze zgodnie podkreśla się, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Chodzi tu zatem o takie naruszenia prawa, których skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16). W ocenie skarżącej z tego rodzaju istotnym naruszeniem przepisów rangi ustawowej, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Najistotniejszymi naruszeniami jakich dopuścił się organ przyjmujący zaskarżoną uchwałę, są w ocenie spółki te regulacje w których organ normuje pojęcie muralu reklamowego oraz zasady sytuowania tych murali na terenie Gdańska tj. § 4 ust. 1 pkt 14, § 12 ust. 4 pkt 3, § 13 ust. 4 pkt 3, §14 ust. 3 pkt 3, § 15 ust. 3 pkt 3, § 15 ust. 3 pkt 3, § 17 ust. 3 pkt 3, § 18 ust. 3 pkt 3 uchwały reklamowej. Przywołując art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spółka podniosła, iż stosownie do tego przepisu uchwała reklamowa może dotyczyć wyłącznie reklam w formie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych - czym nie są murale. Zdaniem skarżącej zgodnie z art. 2 pkt 16 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdy mowa o "urządzeniu reklamowym" należy przez nie rozumieć "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Zauważyć należy, że definicja "urządzenia reklamowego", ma charakter tzw. definicji negatywnej, co oznacza, że w wypadku niespełnienia przesłanek do zaliczenia nośnika reklamy do kategorii tablic reklamowych uważa się, że nośnik taki zalicza się do urządzeń reklamowych. Jak więc wynika z zestawienia pojęcia tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego jedynym kryterium je różnicującym jest płaska powierzchnia. Tym samym dokonując wykładni językowej należy przyjąć, że wszystkie nośniki reklamy, które nie posiadają płaskiej powierzchni należy zaliczyć do urządzeń reklamowych. Zatem urządzeniem reklamowym będzie każdy przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy, nieposiadający powierzchni płaskich, (czyli przestrzenny, wypukły, nierówny), na których w całości ta reklama zostałaby zamieszczona (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 września 2018 roku, sygn. akt I SA/Gd 1429/17). Dalej spółka wskazała, że przepisy obowiązującego prawa nie zawierają definicji "muralu". Stąd też ustalając jego znaczenie należy odwołać się do języka powszechnego. Posługując się więc rozumieniem słownikowym, mural to inaczej wielkie malowidło wykonane bezpośrednio na ścianie budynku (https://sjp.pwn.pl). W świetle przytoczonej definicji podkreślić należy, iż mural jako wielkoformatowe malowidło ścienne istnieje w przestrzeni miejskiej po to, by nieść konkretne przesłanie, by o czymś mówić i nakłaniać do podejmowania dialogu. Jest to więc rodzaj współczesnej sztuki plastycznej, wpisującej się w twórczość uliczną. Taka istota murali jak cechujących się walorami artystycznymi powoduje, iż często stają się one formą promocji reklamującej określony produkt lub usługę. Tym samym malowidło tego rodzaju może nieść lub zawierać wkomponowany przekaz reklamowy. Zwróciła następnie uwagę skarżąca na zapis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w którego myśl przez budowlę należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe". Z treści zacytowanej normy prawa budowlanego wynika zatem, iż dotyczy ona urządzenia reklamowego na które wymagane jest pozwolenie na budowę inaczej niż na instalowane na obiektach budowlanych tablice i urządzenia reklamowe, które nie są wolno stojące i nie są trwale związane z gruntem o których mowa w ww. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Mimo, że murale stanowią swego rodzaju reklamy zważyć należy, iż z ich charakteru jako ręcznego malowidła nanoszonego na ścianę, nie wynika możliwość ich mocowania na płaskich lub niepłaskich powierzchniach, co z kolei nie pozwala uznać ich za tablice lub urządzenie reklamowe posiadające własne elementy konstrukcyjne i zamocowania mające służyć ekspozycji reklamy. Natomiast uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wskazała skarżąca, że jest najemcą części nieruchomości położonych na obszarze Gminy Miasta Gdańska, przeznaczonych do ekspozycji reklam, w tym w formie murali. Położenie prawne skarżącej, wynikające z powyżej wskazanych uwarunkowań, prowadzi do uznania jej za podmiot formalnie zdolny do uruchomienia sądowej kontroli Uchwały na zasadach określonych w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem spółki interes prawny lub uprawnienie do zaskarżania uchwał reklamowych, wynikają nie tyle, jak w przypadku zaskarżania uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, dzierżawy bądź najmu, ale przede wszystkim z publicznoprawnego statusu przedsiębiorcy - podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Wolność działalności gospodarczej i prawo do prowadzenia takiej działalności, które mogą zostać naruszone regulacjami prawa miejscowego, przynależą do podstawowych wolności i praw obywatelskich, gwarantowanych normami konstytucyjnymi i potwierdzanych (dookreślanych) w poprzednich i obecnych regulacjach ustawowych. Na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył nadto, że posiada ona powierzchnie reklamowe w Gdańsku przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska – dalej jako organ, wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż analiza sprawy nie pozwala na zidentyfikowanie ustawowej przesłanki istotnego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego może nastąpić tylko z przyczyn kwalifikowanych posiadających cechę istotnej sprzeczności z prawem. Zaskarżona Uchwała takiej cechy nie posiada. Podstawą materialnoprawną tego aktu jest przepis art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zawarta w § 4 ust. 1 pkt.14 zaskarżonej Uchwały legalna definicja muralu reklamowego, rozumianego jako rodzaj tablicy reklamowej wykonanej technikami plastycznymi bezpośrednio na ścianie obiektu budowalnego, nie narusza prawa, w szczególności art. 2 pkt 16b tej ustawy. Zdaniem organu w świetle art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mural będzie objęty zakresem zaskarżonej uchwały tylko wtedy, gdy będzie upowszechniał informację promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 1052/19. Nadto organ podniósł, iż w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, że wskutek podjęcia kwestionowanej Uchwały doszło do naruszenia jej własnego, aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia. W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2024 r. skarżąca zmodyfikowała skargę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadniając to wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19. Rada Miasta Gdańska w piśmie procesowym z dnia 22 marca 2024 r., odnosząc się do stanowiska skarżącej zawartego w powyższym piśmie procesowym, zakwestionowała dopuszczalność modyfikacji zakresu zaskarżenia uchwały krajobrazowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego Sąd bada, czy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok SN z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok TK z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (tak: NSA w wyroku z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 588/22). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazał naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną Uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy przy tym zaznaczyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z 12 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2896/23). Z treści skargi oraz oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie wynika, że jest najemcą części nieruchomości położonych na obszarze Gminy Miasta Gdańska przeznaczonych do ekspozycji reklam, w tym w formie murali, posiada powierzchnie reklamowe w Gdańsku przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] oraz prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy. Jednakże w ocenie Sądu powyższe okoliczności nie wykazują naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną w chwili podejmowania uchwały krajobrazowej. Z okoliczności wskazanych przez skarżącą nie wynika czy w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały przysługiwały jej prawa, które zostały naruszone zapisami zaskarżonego aktu. Zasadnie zauważył organ w piśmie procesowym z 22 marca 2024 r., że skarżąca została zarejestrowana w dniu 3 stycznia 2022 r. Zatem nie sposób przyjąć, że prawa takie mogłyby zostać w ogóle naruszone. Natomiast okoliczność, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy świadczy jedynie o tym, iż regulacje uchwały krajobrazowej mogą mieć potencjalnie wpływ na jej interes faktyczny, co nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.