II SA/Gd 2704/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 18 kwietnia 2002 r., nr [...] Decyzją z dnia 18 kwietnia 2002 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 32 w związku z art. 43 ust 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) i art. 104 k.p.a. postanowił odmówić przyznania B. K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie reszty rachunku za energię elektryczną oraz przyznać jej zasiłek celowy w kwocie 40 zł na zakup ziemniaków, jak również zasiłek celowy w kwocie 60 zł., z przeznaczeniem na utrzymanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż trzy- osobowa rodzina wnioskującej utrzymuje się z zasiłku rodzinnego syna oraz dodatku mieszkaniowego, uzyskując dochód w łącznej wysokości 164,48 zł. netto miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę wynosi 54,82 zł. netto miesięcznie. Spełnione zatem zostało kryterium dochodowe wynikające z art. 4 ust 1 cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano również, że wysokość przyznanego świadczenia jest podyktowana zarówno sytuacją materialno - bytową rodziny, jak i możliwościami finansowymi ośrodka. W odwołaniu od tej decyzji B. K. wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Jako samotna matka, a nadto osoba schorowana, wymaga ona szczególnej opieki Państwa. Przyznany jej zasiłek, a w szczególności jego wysokość jest "kpiną". Zarzuciła, że do zadań obowiązkowych gminy należy zapewnienie jej i jej dziecku posiłku. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 24 września 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2a ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy podzielając w całości faktyczne i prawne argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Ponadto Kolegium wskazało, że podstawę przyznania pomocy społecznej w jakiejkolwiek formie stanowi ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej zwana dalej "ustawą", która określa m.in., że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia - z zakresu pomocy społecznej - powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przedmiotowa ustawa zawiera m. in. warunki jakie należy spełnić, aby otrzymać zasiłek celowy. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 i ust.2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Przesłanką pozwalającą na przyznanie takiego zasiłku jest spełnienie przez ubiegającego się kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie, z zastrzeżeniem (...), nie przekracza na pierwszą osobę w rodzinie - 406 zł (pkt 2), na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat - 285 zł (pkt 3), na każdą osobę w rodzinie poniżej 15 lat - 204zł (pkt 4 ), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 ustawy (m.in. ubóstwa, sieroctwa, bezrobocia, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych). Decyzją z dnia 18 kwietnia 2002r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił B. K. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie reszty rachunku za energię elektryczną. Jednocześnie organ ten przyznał stronie zasiłki celowe w łącznej wysokości 100zl z przeznaczeniem na utrzymanie, a w szczególności na zakup ziemniaków. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że GOPS posiada ograniczone środki finansowe i nie jest w stanie zaspokoić w pełni jej potrzeb. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego, co nastąpiło w niniejszej sprawie, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać świadczenie i to w wysokości jaką uzna za adekwatną do okoliczności sprawy. Jednakże organ administracyjny jest zobligowany dokonać oceny sytuacji materialnej, rodzinnej i potrzeb strony, gromadząc i rozpatrując materiał dowodowy przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że organ I instancji dopełnił wskazanych wyżej obowiązków w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie w uzasadnieniu organ I instancji wskazał na istotne ograniczenie możliwości przyznawania pomocy społecznej, tj. posiadane środki na ten cel, co nie pozwoliło w przedmiotowej sprawie na przyznanie pomocy w większym zakresie. Odnosząc się do odwołania, Kolegium wskazało, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, tj. uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osób objętych systemem świadczeń z pomocy społecznej. Ośrodki pomocy społecznej przyznają pomoc finansową w ramach posiadanych środków i możliwości - w szczególności pomoc społeczna przysługuje w pierwszej kolejności rodzinom i osobom najuboższym. Jednocześnie Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie zamyka stronie możliwości otrzymywania pomocy z opieki społecznej. Strona może złożyć nowy wniosek o przyznanie pomocy finansowej z ośrodka pomocy społecznej -czy to w formie zasiłku celowego, czy też w innej formie - który zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Skargę na tę decyzję wniosła B. K., ponawiając zarzuty odwołania oraz opisując swoją ciężką sytuację. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zwaną dalej P.p.s.a.) zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organy administracji mają możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy i posiadanych środków na zaspokojenie potrzeb osoby uprawnionej do uzyskania pomocy. Jednakże uznaniowość nie może prowadzić do dowolności rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcie sprawy winno się opierać na wszechstronnym i wnikliwym wyjaśnieniu i rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, zaś decyzja powinna być wyczerpująco uzasadniona. Działanie organu w granicach uznania administracyjnego wymaga bowiem szerszego uzasadnienia, gdyż jego treść powinna wskazywać dlaczego to, a nie inne rozwiązanie zostało wybrane. Uzasadniony jest zatem zarzut skargi dotyczący wysokości przyznanego skarżącej zasiłku celowego oraz braku, właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym zakresie Wskazać przede wszystkim należy, że ogólne stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji dotyczące między innymi tego, iż wysokość zasiłku celowego uzależniona jest od możliwości finansowych pomocy społecznej i zakresu potrzeb zgłoszonych przez innych podopiecznych, bez wskazania jakimi środkami na tego rodzaju świadczenia dysponował organ I instancji oraz podania ilości osób ubiegających się o zasiłki okresowe, nie pozwala na dokonanie oceny, że prawidłowo zastosowano w tej sprawie przepis art. 2 ust 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zasadą jest zatem przyznawanie osobom i rodzinom korzystającym z pomocy społecznej, które spełniają określone kryteria dotyczące otrzymania zasiłku okresowego, świadczeń w takiej wysokości, aby rodzina korzystająca z niej miała zapewnione co najmniej tak zwane minimum egzystencji. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ograniczenie świadczeń, z powołaniem się na zbyt małe środki na zaspokojenie potrzeb wszystkich ubiegających się o pomoc społeczną wymaga dokładnego wskazania, jakimi środkami w konkretnym miesiącu dysponował organ, ilu podmiotom przyznał zasiłki celowe oraz wykazania, że nie miał możliwości przyznania świadczeń pieniężnych w innej wysokości lub innych świadczeń dla zabezpieczenia potrzeb rodziny. Wymaga tego przepis art. 107 § 3 k.p.a., określający jakim warunkom powinno odpowiadać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W sprawie niniejszej przyznano skarżącej, dotkniętej bezrobociem, mającej na utrzymaniu dziecko, zasiłki celowe w łącznej kwocie 100 zł, bez jakiegokolwiek wykazania ograniczonych możliwości GOPS. Skarżąca - jak ustalono - ma bardzo złe warunki materialne. Dochód na osobę wynoszący ledwie ponad 50 zł miesięcznie nawet w sytuacji ubiegających się o pomoc społeczną należy do najniższych. Nie wynika z decyzji, by inne osoby takiej pomocy potrzebujące znajdowały się w równie ciężkiej sytuacji materialnej. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 cytowanej ustawy P.p.s.a. W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku celowego, odpowiednio uzasadniając wysokość przyznanego świadczenia. Jednocześnie należy wskazać, iż organy winny rozpatrywać sprawę na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, gdyż zgodnie z art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przepisy tej ustawy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia życie. Przedmiotowa sprawa natomiast została wszczęta i zakończona w administracyjnym toku instancji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r., co oznacza, że zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być "wykonana. W niniejszej sprawie decyzja dotyczy przyznania zasiłku celowego, jednakże istota sporu sprowadza się do wysokości przyznanej pomocy, co prowadzi do wniosku, że nie podlega ona wykonaniu ponad kwotę przyznaną, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.