II SA/Gd 272/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. L. i E. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. i E. L. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 stycznia 2006 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, § 4 i § 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.: Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.), wobec niewykonania obowiązku rozbiórki określonego w tytule wykonawczym organu z dnia 25 kwietnia 2005 r. nr [...] i mimo wezwania do wykonania tego obowiązku upomnieniem z zagrożeniem nr [...] z dnia 15 marca 2005 r. – nałożył na T. i E. L. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku w wysokości 24.951,36 złotych. Organ podał, iż decyzją z dnia 5 stycznia 2005 r. nr [...] nakazał T. i E. L. rozbiórkę: obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję letniskową, posadowionego na elementach betonowych o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 7,00 m x 7,05 m oraz zbiornika z kręgów betonowych na nieczystości płynne, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. B. , gmina K.. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, upomnieniem nr [...] wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym nr [...] wszczął wobec nich postępowanie egzekucyjne. Wskutek dalszego niewykonania obowiązku rozbiórki, organ nałożył na T. i E. L. grzywnę w celu przymuszenia. Wysokość nałożonej grzywny ustalił na podstawie art. 121 § 1, § 4 i § 5 powołanej ustawy na kwotę 24.951,36 złotych - mnożąc powierzchnię zabudowy budynku 49,35 m2 (7,00 m x 7,05 m) z 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, tj. 2.528,00 złotych (ogłoszoną w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 listopada 2005 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2005 r.). Od powyższego postanowienia organu pierwszej instancji T. i E. L. wnieśli zażalenie zarzucając naruszenie przepisów art. 121 § 2 i art. 121 § 5 ustawy o egzekucji w administracji, polegające na nałożeniu grzywny przewidzianej dla obowiązku rozbiórki budynku w sprawie, w której tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie wskazując, iż obiekt ten jest budynkiem; naruszenie przepisów polegające na zastosowaniu środka egzekucyjnego przewidzianego dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy wystawiony został na podstawie prawnej przewidzianej dla egzekucji świadczeń pieniężnych. Uzasadniając zażalenie strony stwierdziły, że zaskarżone postanowienie jest niesłuszne. Stronom nakazano bowiem rozebranie obiektów budowlanych, z których żaden nie ma charakteru budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa Budowlanego. Pierwszy z obiektów odpowiada definicji obiektu tymczasowego kreślonego w art. 3 pkt 6 Prawa Budowlanego, a drugi budowli określonej w art. 3 pkt 3 Prawa Budowlanego. Wobec tego, zdaniem stron, art. 121 § 5 ustawy o egzekucji w administracji nie może mieć zastosowania do rozbiórki tych obiektów. T. i E. L. wskazali ponadto, że aby mógł mieć zastosowanie przepis art. 121 § 5 ustawy o egzekucji w administracji, z treści tytułu wykonawczego winno wprost wynikać, iż na stronę nałożono obowiązek rozbiórki budynku. W treści przedmiotowego tytułu wykonawczego mowa zaś jedynie o obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych. Tym samym, jak twierdzą strony, nałożenie grzywny, której kwota przekracza 5.000,00 złotych jest niedopuszczalne. Przywołały przy tym treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002 roku, IV SA 122/01 zgodnie z którym do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U Nr 89, poz. 414 ze zm.), przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto T. i E. L. podnieśli, iż tytuł wykonawczy jest wadliwy i dotknięty nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i nie może stanowić podstawy prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem opiewa na egzekucję obowiązku o charakterze niepieniężnym, zaś jego podstawa prawna - art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o egzekucji w administracji dotyczy obowiązków o charakterze pieniężnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 8 marca 2006 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.), art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) – uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2005 r. Nr [...]nakazująca rozbiórkę, została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2005 r. Nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, skoro zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji miał pełne prawo nałożyć na nich grzywnę w celu przymuszenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednakże, że wyliczenie wysokości nałożonej grzywny zostało dokonane z naruszeniem art. 27a § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 z późn. zm.) Zgodnie z tym przepisem, zaokrąglenie następuje w ten sposób, że kwoty wynoszące mniej niż 5 groszy pomija się, a kwoty wynoszące 5 groszy i więcej podwyższa się do pełnych dziesiątek groszy. Albowiem organ odwoławczy nie może sam nałożyć na zobowiązanych prawidłowo naliczonej grzywny, gdyż naruszałoby to art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji (postanowienia) na niekorzyść strony odwołującej się, ponieważ prawidłowo naliczona kwota grzywny jest większa od wyliczonej przez organ pierwszej instancji - dlatego zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy wydał postanowienie, w którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie T. i E. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając mu naruszenie art. 139 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; błędną wykładnię art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 16 §1 K.p.a. i uznanie za prawidłowe wymierzenie przez organ pierwszej instancji grzywny przewidzianej dla egzekwowania nakazu rozbiórki budynku lub jego części w sytuacji, gdy decyzja którą nałożono egzekwowany obowiązek, nakazywała rozbiórkę obiektu budowlanego bez wskazania, iż jest on budynkiem - co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia; naruszenie art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na zastosowaniu środka egzekucyjnego przewidzianego do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w sytuacji, gdy tytuł egzekucyjny został wydany na podstawie prawnej przewidzianej do egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Uzasadniając skargę T. i E. L. podnieśli, iż organ wadliwie zastosował przepis art. 139 K.p.a. przyjmując, iż na podstawie tego przepisu nie może wydać, która wniosła odwołanie. W tej sytuacji organ uchylił decyzję nakazując organowi pierwszej instancji wydanie decyzji na niekorzyść strony. Zdaniem skarżących, zastosowanie przepisu art. 139 K.p.a. jest błędne, ponieważ organ drugiej instancji nie może wydać żadnej decyzji na niekorzyść strony postępowania, która wniosła odwołanie, niezależnie od tego czy jest to decyzja rozstrzygająca merytorycznie, czy też decyzja uchylającą zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Organ nie wykazał przy tym, by zachodziły przesłanki zmiany decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie wymienione w treści art. 139 K.p.a. Skarżący podnieśli również dokonanie przez organ błędnej wykładni przepisu art. 21 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którym grzywna obliczana na podstawie powierzchni zabudowy może mieć zastosowanie wyłącznie do nakazu rozbiórki budynku lub jego części. Decyzja, która nakazuje rozbiórkę skarżącym, pojęciem budynku w ogóle się posługuje nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego. Pojęcie obiektu budowlanego jest znacznie szersze od pojęcia budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w pojęciu obiektu budowlanego zawierają się zarówno budynki jak i budowle oraz obiekty małej architektury. Nadto, pojęciu budynku określonemu w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie odpowiadają tymczasowe obiekty budowlane zdefiniowane w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, którym niewątpliwie jest obiekt budowlany zrealizowany na działce skarżących. Na poparcie swej tezy skarżący ponownie przywołali treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 122/01. Dodali, że w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny jest zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a., związany treścią egzekwowanej decyzji i nie może dokonywać ustaleń wychodzących poza jej treść. Jeżeli zatem egzekwowana decyzja nie wskazuje w swej treści, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, to brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do dokonywania ustaleń w tym przedmiocie przez organ egzekucyjny. Skarżący stwierdzili również, iż tytuł wykonawczy jest wadliwy i nie może stanowić podstawy prowadzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż opiewa na egzekucję obowiązku o charakterze niepieniężnym, podczas gdy jego podstawa prawna - art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o egzekucji w administracji dotyczy obowiązków o charakterze pieniężnym. Na podstawie tak sformułowanego tytułu nie można w zgodzie z art. 119 § 2 powołanej ustawy wydać postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ nie zgodził się z zarzutem zawartym w skardze, iż w odniesieniu do obiektów usytuowanych na przedmiotowej działce, a które są nietrwale związane z gruntem, nie znajduje zastosowania przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił, że nakaz rozbiórki wynikał z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W ustawie tej nie było rozgraniczenia między budynkami trwale i nietrwale związanymi z gruntem, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy "obiekty budowlane" to stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle. W związku z tym, zdaniem organu, pojęcie "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Na poparcie swego twierdzenia organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2001 r. , sygn. akt II SA/Gd 499/99. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ stwierdził, że przedmiotowy tytuł wykonawczy został wystawiony na wzorze tytułu wykonawczego stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym określonym w § 39a Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2003 r. Nr 9, poz. 106). Wzór przedmiotowego tytułu stanowi załącznik nr 24 do niniejszego rozporządzenia. Zacytowany w poz. 25 tytułu art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.: Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968) w obowiązującym wówczas brzmieniu dotyczył egzekucji o charakterze niepieniężnym. Wobec powyższego argument, iż tytuł dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym jest w ocenie organu niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga T. i E. L. zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak z powyższego wynika możliwość wydania decyzji kasacyjnej jest ograniczona i dopuszczalna wyłącznie w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego z uwagi na nie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w stopniu takim w jakim nie może ono być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Uzasadnieniem dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku wydanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest treść art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Przesłanką wskazaną przez organ II instancji, która nakazywała wydanie postanowienia uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było, w jego ocenie, naruszenie przez organ I instancji art. 27a § 3 cyt. wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i braku możliwości skorygowania grzywny zgodnie z treścią powołanego przepisu z uwagi na zakaz reformationis in peius zawarty w treści art. 139 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że wskazany powód uchylenia postanowienia organu I instancji jest inny aniżeli wynikający z treści powołanego na wstępie rozważań art. 138 § 2 k.p.a. a orzeczenie powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Wypada też zwrócić uwagę iż powołany przez organ odwoławczy art. 27a § 3 ustawy egzekucyjnej reguluje zupełnie inną materię. Określa sposób wykazania należności pieniężnej w tytule wykonawczym. Grzywna w celu przymuszenia jest natomiast środkiem egzekucyjnym, a jej nałożenie ma na celu jedynie skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania wynikającego z decyzji zobowiązania. Odnosząc się do zarzutu skargi w przedmiocie wadliwego wskazania w tytule wykonawczym będącym podstawą egzekucji zobowiązania związanego z niniejszym postępowaniem jako podstawy prawnej egzekucji art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to stwierdzić należy, że istotnie od 1 stycznia 2004 r. w/w artykuł ma inną numerację. Nie wchodząc w konsekwencje tej wadliwości tytułu dla przedmiotowej sprawy, należy w tym miejscu poczynić uwagę, że fakt ten uzasadniałby sprawdzenie i ewentualne zaktualizowanie przez organ I instancji posiadanych druków tytułów wykonawczych. Badający zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, w tym przypadku orzeczenia kasacyjnego, sąd administracyjny oceniał jego legalność wyłącznie w zakresie wystąpienia przesłanek z powołanego na wstępie rozważań art. 138 § 2 k.p.a. Z tego też względu nie miał podstaw do dokonania merytorycznych ocen w przedmiocie zarzuconej w skardze błędnej interpretacji art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie była ta kwestia rozpatrywana przez organ II instancji i nie mogła być też przedmiotem sądowej kontroli. Czy zarzut ten jest zasadny oceni organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia.