II SA/Gd 273/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych oddala skargę. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2019 r., nr [...], mocą której uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2018 r., nr [...], i umorzono postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 29 sierpnia 2016 r., nr [..]. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie przez Przedsiębiorstwo Handlowe "[..]" robót budowlanych polegających na budowie dźwigu osobowego w Domu Handlowym "[..]" w S. przy ul. B., działka nr [..] km. [..], wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego, decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 stycznia 2013 r., projektu budowlanego i warunków określonych w tej decyzji oraz zobowiązał Przedsiębiorstwo Handlowe do przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Następnie, decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Przedsiębiorstwo Handlowe obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 listopada 2016 r., dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na budowie dźwigu osobowego w Domu Handlowym w S. przy ul. B. wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi. W dniu 22 maja 2017 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek, uzupełniony pismem z dnia 26 czerwca 2017 r., o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. oraz o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r., wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Spółka wyjaśniła, że cała korespondencja w toku postępowania adresowana była do niej na błędny (nieaktualny adres). Zmiana siedziby Spółki, jak i jej nazwy, pod którą działała, została ujawniona w KRS w dniu 16 stycznia 2015 r., zatem już w dacie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zaś o wydaniu przedmiotowych orzeczeń dowiedziała się w dniu 18 maja 2018 r., tj. w dacie otrzymania od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma z dnia 10 maja 2017 r. zatytułowanego "Zawiadomienie". Po wznowieniu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r. uchylił przedmiotowe postanowienie i orzekł o braku podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie dźwigu osobowego w Domu Handlowym w S. przy ul. B., działka nr [..] km. [..], oraz o braku podstaw do nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Następnie, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 29 sierpnia 2016 r. wskazując, że analiza formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania wykazała, że są podstawy do wznowienia postępowania w sprawie, albowiem skarżąca Spółka wniosek swój oparła na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto zachowano miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że skarżąca Spółka o wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu 18 maja 2017 r. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, decyzją z dnia 6 listopada 2018 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia 29 sierpnia 2016 r. i orzekł o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 marca 2019 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na budowie dźwigu osobowego w Domu Handlowym w S. przy ul. B., działka nr [..] k.m. [..], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót zrealizowanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi. Od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Decyzji organu I instancji Spółka zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 36a ust. 5 i 6 lit a, b i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 26 lutego 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 listopada 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 29 sierpnia 2016 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji błędnie zweryfikował spełnienie przez skarżącą Spółkę wymogów formalnych umożliwiających wszczęcie postępowania wznowieniowego. W ocenie organu odwoławczego bowiem wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r. został złożony przez Spółkę po terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że niewątpliwie, w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku o wznowienie postępowania, Spółka wskazała, że wiedzę o przyczynie uzasadniającej wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, tj. o istnieniu decyzji z dnia 29 sierpnia 2016 r., uzyskała w dniu 18 maja 2017 r., kiedy to doręczono jej pismo organu I instancji z dnia 10 maja 2017 r. zatytułowane "Zawiadomienie". Jednakże, jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w piśmie z dnia 28 marca 2017 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrócił się o przeprowadzenie postępowania w sprawie sprawdzenia, czy nie zachodzą okoliczności do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 sierpnia 2016 r., nakładającej na Przedsiębiorstwo Handlowe obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 listopada 2016 r., dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych polegających na budowie dźwigu osobowego w Domu Handlowym. Pismo to zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 11 kwietnia 2017 r., o czym świadczy dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru. Dlatego też, jak wskazał organ odwoławczy, termin miesięczny, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., do złożenia przez Spółkę wniosku o wznowienie postępowania upływał w dniu 11 maja 2017 r. Przesyłka z wnioskiem została zaś nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu 23 maja 2017 r., czyli po upływie ustawowego terminu. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie należało stwierdzić brak podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 29 sierpnia 2016 r. W skardze Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2019 r. zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 148 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uchybiono terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, podczas gdy Spółka złożyła przedmiotowe podanie w ustawowym terminie, - art. 139 k.p.a., poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej. Uzasadniając podniesione zarzuty Spółka wskazała, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że dowiedziała się ona o decyzji w dniu 11 kwietnia 2017 r. z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 marca 2017 r. W treści tego pisma, jak podkreśliła skarżąca, wymieniona została co prawda ostateczna decyzja z dnia 29 sierpnia 2016 r., jednakże w treści decyzji podano nieprawidłową nazwę podmiotu, którego dotyczyła (Przedsiębiorstwo Handlowe) oraz nieprawidłowe nazewnictwo budynku (Dom Handlowy). Według skarżącej, na podstawie tak szczątkowych informacji nie mogła ona powziąć wiedzy o istnieniu przedmiotowej decyzji. Taką wiedzę Spółka powzięła dopiero w momencie zapoznania się z aktami sprawy, kiedy to ustaliła, że decyzja z dnia 29 sierpnia 2016 r. faktycznie jej dotyczy. Ponadto, jak wskazała skarżąca, decyzja organu I instancji została wydana w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. a więc organ ten uznał, że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania i okoliczność ta, zdaniem Spółki, nie powinna podlegać dalszej kontroli reformatoryjnej przez organ odwoławczy, albowiem w takim wypadku dochodzi do naruszenia przez art. 139 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2019 r. jest zgodna z prawem. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji tytułem wstępu wskazać należy, że w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wznowienia postępowania, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a. a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Przy czym, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienia postępowanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. organ administracji, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowaniu, które jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Do tego momentu organ nie rozstrzyga, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły. Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym brak było podstaw, wbrew temu co uznał organ I instancji, do wznowienia na wniosek skarżącej Spółki, postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2016 r. Podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało bowiem przez Spółkę po terminie określonym w art. 148 k.p.a. Przepis art. 148 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W sytuacji zatem, kiedy, tak jak w niniejszej sprawie, wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczy się od daty powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji. Przywołany przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 1025/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest przy tym, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., II OSK 1661/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi więc tu o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiada informacje, czego dana decyzja dotyczy (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 773/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dowiedzenie się o decyzji oznacza powzięcie wiadomości o wydaniu rozstrzygnięcia. Jest to pewne zdarzenie określane jako akt wiedzy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, str. 687). Jak słusznie zauważył organ odwoławczy skarżąca Spółka pierwszy raz o wydaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2016 r. dowiedziała się, nie jak sama wskazała w dniu 18 maja 2017 r., ale w dniu 11 kwietnia 2017 r., kiedy to doręczono jej (jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru) pismo organu I instancji z dnia 28 marca 2017 r. kierowane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tych okolicznościach termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania upływał w dniu 11 maja 2017 r. Skarżąca Spółka podanie takie nadała w placówce pocztowej w dniu 23 maja 2017 r., czyli z uchybieniem ustawowego terminu. W piśmie z dnia 28 marca 2017 r. organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie, czy nie zachodzą okoliczności do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 sierpnia 2016 r., nakładającej na Przedsiębiorstwo Handlowe obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 30 listopada 2016 r., dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego robót budowlanych, polegających na budowie dźwigu osobowego w Domu Handlowym w S. przy ul. B., działka nr [...] k.m. [...]. Z pisma tego skarżąca dowiedziała się zatem o wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia 29 sierpnia 2016 r. jak i o tym, czego ta decyzja dotyczyła. Powyższe, wypełnia określoną w art. 148 § 2 k.p.a. przesłankę dowiedzenia się o decyzji. W piśmie tym wyjaśniono szczegółowo okoliczności związane ze zmianą, od dnia 16 stycznia 2015 r., firmy, pod którą działa Spółka z Przedsiębiorstwa Handlowego na A., oraz zmianą siedzib i adresów tych podmiotów z G. na W. Tym samym, skarżąca Spółka musiała wiedzieć, że informacja zawarta w piśmie z dnia 28 marca 2017 r. dotyczy jej, albowiem opisane przekształcenia do niej właśnie odnosiły się. Pismo to zawierało również informacje indywidualizujące inwestycję będącą przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego, której tożsamości z robotami objętymi pozwoleniem na budowę z dnia 14 stycznia 2013 r. nie sposób podważyć. Wskazano bowiem, że decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. r., wydaną na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowego, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie dźwigu osobowego w Domu Handlowym w S. przy ul. B. W ocenie Sądu, w świetle treści pisma z dnia 28 marca 2017 r. skarżący nie mógł mieć wątpliwości, czego dotyczyła decyzja kończąca postępowanie, w którym pozbawiono go, bez jego winy, udziału i jakie były przyczyny takiego stanu rzeczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, badając pod względem formalnym wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 29 sierpnia 2016 r., błędnie uznał zatem, że został on złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. i niezasadnie, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r., wznowił postępowanie w sprawie, po czym na podstawie art. 151 § 1 pkt 3 k.p.a., wydał decyzję z dnia 6 listopada 2018 r. Powyższe, obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji z dnia 6 listopada 2018 r. i umorzenia postępowania w sprawie wznowienia, jak słusznie orzeczono w zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w przypadku, gdy organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wznowienia, organ odwoławczy może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed organem I instancji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15; wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Przyjmuje się, że decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio). Umorzenie postępowania następuje zaś w sytuacji jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., II GSK 1099/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, wskazać należy, że zakaz reformationis in peius nie ogranicza organu wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a z taką sytuacją mamy do czynienia w razie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wznowienia. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu.