II SA/Gd 2737/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2002 r., nr [[...]] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2002 r., nr [[...]], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że wymienione w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 21 listopada 2001r., nr [[...]] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. S. wykonanie rozbiórki ogrodzenia, wybudowanego samowolnie na terenie działki nr [[...]] w M. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. S. Decyzją z dnia 07 stycznia 2002 r. nr [[...]] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o zgromadzony materiał nie można jednoznacznie stwierdzić czy J. S. był inwestorem przedmiotowego ogrodzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 25 czerwca 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 83 ust. 1, art.81 ust. 1 pkt2, art. 80 ust.2 pkt 1, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126) oraz zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz.1071) nakazał J. S. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej części ogrodzenia, wykonanego na terenie działki nr [[...]] w M. (od strony drogi gminnej - tj. działki nr [[...]] w M.), o długości wynoszącej 42,53m i wysokości 1,86m. W uzasadnieniu wskazano, że w toku prowadzonego postępowania ustalono jednoznacznie, iż część ogrodzenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania, wybudowana od strony drogi gminnej działki nr [[...]], została wykonana samowolnie w 2001 r. Organ ustalił również, że na terenie powyższej działki, poza omawianym ogrodzeniem, nie ma żadnych obiektów budowlanych. W /w działka stanowi własność K. S. Natomiast ze spisanej notatki służbowej, w dniu 20.11.2001r. z J. S. wynika, że to on jest właścicielem omawianego ogrodzenia. Ponadto organ wskazuje, iż dwukrotnie zwrócił się pisemnie do J. S. o udzielenie odpowiedzi na pytanie czy jest on właścicielem omawianej części ogrodzenia. Wobec braku odpowiedzi na w/w pytanie organ stwierdził, iż inwestorem przedmiotowej części ogrodzenia jest J. S.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S., zarzucając jej nieważność, z uwagi na fakt, iż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazał on, że dla w/w działki prowadzona jest w Sądzie Rejonowym księga wieczysta nr KW [[...]], z której to wynika, iż właścicielem działki jest K. S. Skarżący podkreślił, iż nigdy nie był właścicielem omawianej działki ani nie prowadził we własnym imieniu na niej żadnych inwestycji a więc nie może być i nie jest stroną, w sprawie. Decyzją z dnia 10 października 2002r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku zaś uchylił w części dotyczącej strony zobowiązanej i orzekł, że stroną zobowiązaną jest K. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany w 2001 r. w warunkach samowoli budowlanej. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego ma obligatoryjny obowiązek zastosować przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Przedmiotowe ogrodzenie wybudowane zostało od strony drogi gminnej, zatem jego budowa wymagała zgłoszenia. Organ stwierdził, iż inwestor wykonał przedmiotową część ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi, zatem podjęte rozstrzygnięcie należy uznać za zgodne z prawem. Jednakże z akt sprawy tj. z wniesionego odwołania i pisma K. S. z dnia 06 września 2002 r. wynika, że inwestorem robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego ogrodzenia była K. S. W ocenie organu, zgodnie z przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowiącym, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art.48 i art. 51, należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej strony zobowiązanej czyli J. S. i wyznaczyć nową stronę zobowiązaną K. S. Odnosząc się do argumentu poruszonego w piśmie K. S. z dnia 06 września 2002 r. stwierdzającego, iż strona zgłosiła właściwemu organowi zamiar budowy ogrodzenia i otrzymała zgodę, organ stwierdził, że ww. zgłoszenie złożone zostało po fakcie wybudowania przedmiotowego ogrodzenia ( budowa w roku 2001 ) i w czasie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego jego wybudowania. Dlatego też w ocenie organu drugiej instancji otrzymana zgoda Urzędu Gminy w piśmie z dnia 11 marca 2002 r. nr [[...]] jest nieskuteczna. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. S. i J. S., zarzucając jej błędna interpretację art. 48 i 52 Prawa budowlanego oraz wyciągnięcie błędnych wniosków z zebranego materiału dowodowego przez uznanie, że K. S. działała w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy zgodnie z przepisami prawa budowlanego zgłosiła ona budowę płotu i zyskała na to potwierdzenie właściwego organu. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że J. S. nigdy nie był stroną w niniejszej sprawie. Nie był i nie jest właścicielem terenu w M., a K. S. nigdy nie udzielała mu żadnych pełnomocnictw i w związku z tym w ocenie skarżących nie miał on prawa ani obowiązku udzielania jakichkolwiek wyjaśnień w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących K. S., działając zgodnie z przepisami prawa budowlanego zgłosiła właściwemu organowi zamiar budowy ogrodzenia i otrzymała na to zgodę. W związku z czym część płotu została wzniesiona w warunkach zgodnych z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd administracyjny rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 stycznia 2002r, zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W treści uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził, że "organ pierwszej instancji nie udowodnił faktu, że J. S. jest inwestorem przedmiotowego ogrodzenia a nie K. S., właścicielka działki nr [[...]] w M. (...)". Wskazał też na brak stosownego pełnomocnictwa dla w/w od właścicielki, co pozwala sądzić, że J. S. był jedynie wykonawcą robót zleconych przez inwestora. W w/w zakresie organ I instancji nie poczynił ustaleń ograniczając się do wystosowania do J. S. pisma z dnia 29 kwietnia 2002r. z "klauzulą", że zostanie on uznany za "właściciela przedmiotowego ogrodzenia" w przypadku nie udzielenia odpowiedzi w zakreślonym terminie. Stwierdzić należy, że nie jest to właściwa forma określania strony postępowania do której kierowany jest nakaz rozbiórki. Własność gruntu podlegała ustaleniu w oparciu o wpis w księdze wieczystej a zbudowane ogrodzenie stanowiło jego część składową. Zgodnie bowiem z art. 47 Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964r. (Dz. U. Nr 117, poz. 751 ze zm.) część składowa nie może być odrębnym przedmiotem własności. Samo uczestniczenie J. S. w postępowaniu administracyjnym nie czyniło z niego strony tego postępowania (w znaczeniu art. 28 kpa) w sytuacji gdy znany był właściciel gruntu a kwestie inwestora, o czym mowa wyżej była wątpliwa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak się przyjmuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001r II SA/Gd 2258/98- LEX nr 46472) strona pozbawiona, chociażby z przyczyn niezawinionych udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może szukać ochrony swych praw za pomocą dwóch środków – odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. W rozważanym przypadku legitymacja K. S. jako właścicielki nieruchomości do bycia stroną postępowania nie może budzić wątpliwości. O tym czy istniały przesłanki skierowania do niej orzeczonego nakazu zdecydować winien na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania organ I instancji. Organowi II instancji pozostawała wyłącznie kontrola instancyjna. W rozważanym przypadku orzekając reformatoryjnie i kierując nakaz rozbiórki ogrodzenia do K. S. organ II instancji naruszył określoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania a także (ponieważ to w/w strona wniosła odwołanie) uchybił zakazowi reformationis in peius wyrażonemu w art. 139 kpa. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Przepis powyższy chroni w równym stopniu interes strony polegający na zapobieżeniu pogarszania jej sytuacji prawnej, jak i interes publiczny polegający na poszanowaniu przepisów ustawowych. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24.06. 1993r, III ARN 33/93 - PiP 1994, Nr 9, s. 112). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.