II SA/Gd 274/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2001r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu l. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 sierpnia 2001r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w pkt 1 wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza na rzecz Z. G. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego 10 zł (słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2001r. nr 13/5/2001 Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku A. R. ustalił warunki zabudowy zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie o część mieszkalną jednorodzinnego domu mieszkalnego położonego w granicach działki nr [...] przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu organ wskazał jedynie, iż wnioskowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla M., a wydana decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Odwołanie do organu drugiej instancji od wymienionej wyżej decyzji złożyła Z. G., właścicielka sąsiedniej działki. Podniosła, że inwestycja polegająca na rozbudowie od strony zachodniej domu, który nie był wolnostojącym domem jednorodzinnym, lecz tzw. bliźniakiem, spowodowałoby zacienienie jej mieszkania. Pozbawiony nasłonecznienia zostałby również należący do niej taras budynku, a zmniejszeniu nasłonecznienia uległby przydomowy ogródek skarżącej. Z. G. wskazała także, aby organ zasugerował wnioskodawcy dokonanie rozbudowy od strony południowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2001r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż zamierzenie wnioskodawcy pozostawało w zgodności z ustaleniami wymienionego planu miejscowego. Przepis gminny nie wyznaczył linii zabudowy i nie ograniczył wielkości budynków oraz możliwości ich rozbudowy. Nie mógł tym samym stanowić podstawy do nakładania ograniczeń na inwestora. Zdaniem organu odwoławczego szczegółowe kwestie techniczne, wynikające z rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, nie były przedmiotem prowadzonego postępowania. Spełnienie tych wymagań mogło zostać sprawdzone dopiero w następnym postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę. Z. G. złożyła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi uzasadniając, jak w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271)- sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ze znajdującego się w aktach wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynika, że teren oznaczony C 113 MN, na którym planowana jest inwestycja, przewidziany jest jako teren zabudowy jednorodzinnej- wolnostojącej i bliźniaczej. Zgodnie z treścią art. 43 obowiązującej w dacie wydawania decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy orzekające w sprawie zbyt rygorystycznie pojmują treść tego przepisu podkreślając, że skoro w planie miejscowym nie ma zakazu, to nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Problemem spornym w niniejszej sprawie jest kwestia, w jakim zakresie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma uwzględniać ochronę interesów osób trzecich. Skarżąca uważa, że w tej sprawie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winny znaleźć się ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa, że ustalenia te winny znaleźć się w pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do tej kwestii należy co do zasady podzielić pogląd wypowiadany w orzecznictwie (wyrok NSA z 23.1.2001 sygn. IV SA 2709/98 ), że skoro ustawodawca zdecydował się na rozdzielenie w postępowaniu administracyjnym dwóch faz procesu inwestycyjnego, niedopuszczalne byłoby przyjęcie założenia, że przedmiotem badania zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, byłyby te same okoliczności. Istota postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu sprowadza się w zasadzie do badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Należy w takiej sytuacji uznać, że wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzebę ochrony interesów osób trzecich może być dość ogólne. Ochrona interesów osób trzecich na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna przyjmować działań właściwych ochronie tych interesów na etapie pozwolenia na budowę. Nie można zatem (wyrok NSA z 28.5.1997 sygn. akt II SA/Wr 1008/96) określać wymagań ochrony interesów osób trzecich w tak szczegółowy i konkretny sposób, jak w pozwoleniu na budowę. W tym miejscu należy odwołać się do interpretacji celowościowej art. 43 cyt. ustawy. Inne są bowiem funkcje decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a inne funkcje pozwolenia na budowę. Określenia "zabudowa" i "budowa" to dwa różne pojęcia. Pojęcie zabudowy związane jest z pewnym układem funkcjonalnym, usytuowaniem obiektów względem innych zabudowań, natomiast pojęcie "budowy" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Pozwolenie na budowę umieszcza budynek w określonej przestrzeni i tym samym ochrona interesów osób trzecich nabiera konkretnego wymiaru. Skoro celem decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, to ochrona interesów osób trzecich musi być rozważana w tych właśnie granicach. W wyroku z dnia 31.7.1997 r. (sygn. akt II SA/Lu 1109/96) NSA wyraził trafny pogląd, że na etapie podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczenia interesów osób trzecich mogą być rozpatrywane w kategoriach "przypuszczeń, co do ich występowania i nie muszą pojawiać się". Uzupełniając argumentację tego poglądu należy wskazać na wymogi wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wnioskodawca musi wskazać m.in. na funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to wymagania na tyle ogólne, że nie przesądzają ostatecznego kształtu architektonicznego obiektu budowlanego i tym samym na tyle ogólne powinny być wskazania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Ochrona ta może nastąpić w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego; ochrona ta nie może być oceniana tak jak na kolejnym etapie budowy - wniosku o pozwolenie na budowę. Także w literaturze przedmiotu wypowiadany był pogląd, że "określenie warunków szczególnych, oznacza w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania i nie może być utożsamiane z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie tych przepisów" (Z. Niewiadomski, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998 r., nr 34 str. 16). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że powyższe uwagi w stosunku do rozpatrywanej sprawy mają ograniczone znaczenie. Związane jest to z faktem, że w sprawie chodzi o rozbudowę budynku bliźniaczego, ściśle zlokalizowanego przez zwymiarowanie jego usytuowania w granicach określonych na załączniku graficznym. Oznacza to, że nie chodzi tutaj o budowlę "abstrakcyjną", a konkretny budynek. W tej sytuacji innego znaczenia nabiera ocena ochrony interesów osób trzecich. Jest to sytuacja skonkretyzowana, podobnie jak na etapie pozwolenia na budowę. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 cytowanej ustawy). W tej sytuacji organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może pominąć bardziej konkretnej oceny związanej z naruszeniem praw osób trzecich. Należy mieć również na względzie, że zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nie stanowi jedynej przesłanki, która musi być spełniona, aby możliwe było ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zamierzenie musi być' również zgodne z innymi przepisami prawa, którymi w tym przypadku były odpowiednie przepisy Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 technicznych, jakim powinny odpowiadać rozporządzenia Ministra Gospodarki grudnia 1994r. w sprawie warunków budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz.140 ze zm.). Wskazać w tym miejscu należy na wyrok NSA z 9.10.2002 r. (sygn. SA/Gd 2320/00) w którym podniesiono, że skoro już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu widoczne jest, że przyszła inwestycja narusza przepisy techniczno - budowlane, to nie jest dopuszczalne wydanie takiej decyzji, bowiem naruszony zostaje w ten sposób także art. 42 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczności te nie były przedmiotem rozważań przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie Z. G. również nie odniosło się do podnoszonych przez skarżącą zarzutu naruszenia interesu osób trzecich oraz przepisów regulujących kwestie warunków technicznych i usytuowania budynków. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie, że spełnienie wymagań technicznych i prawnych dotyczących zachowania naturalnego oświetlenia oraz nasłonecznienia pomieszczeń w sąsiednim budynku będzie mogło zostać sprawdzone dopiero w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę. W toku dalszego postępowania należy ustosunkować się w pełni do zarzutów wszystkich stron i uczestników postępowania, a w szczególności czy rozbudowa istniejącego budynku w granicy działki z nieruchomością sąsiednią zgodna jest obowiązującymi przepisami i czy nie powoduje takiej uciążliwości planowanej inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na działkę sąsiednią, należącą do skarżącej. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że decyzje uchylone nie mogą być wykonane, a na mocy art. 200 tej ustawy orzeczono o kosztach postępowania.