II SA/Gd 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody z dnia 8 lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesieniu odwołania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 1 września 2000 r., nr [...], Burmistrz Miasta, zatwierdził projekt budowlany i wydał A S.C. pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu usługowego [...] w J. G. przy ul. [...]. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2006 r., nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz.1118 ze zm.), przeniósł decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu usługowego [...] w J. G. przy ul. [...], z inwestora – A S.C. na rzecz P. B. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 2006 r. J. M. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty o przeniesieniu wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek o przywrócenie terminu został przesłany według właściwości Wojewodzie. J. M. zarzuciła, iż w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy kodeksu postępowania administracyjnego gwarantujące jej, jako stronie posiadającej interes prawny, udział w postępowaniu. Oświadczyła ona, iż w J. G. przy ul. [...] na terenie działki nr [...], w części budynku, którego dotyczy pozwolenie na budowę, od 1996 r. prowadzi działalność gospodarczą. Nadto skarżąca wskazała, iż dowiedziała się o decyzji Starosty w dniu 5 grudnia 2006 r. Wojewoda postanowieniem z dnia 8 lutego 2007 r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 7 kwietnia 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stronami postępowania w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, tj. P. B. oraz inwestor A S.C. Wobec powyższego wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. W skardze J. M. zarzuciła, iż kwestionowane postanowienie narusza jej interes prawny oraz jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Do skargi załączono oświadczenie pełnomocnika A S.C., z którego wynika prawo własności skarżącej do części pawilonu o pow. 24 m² położonego w J. G. przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zakresie zarzutów skargi wskazano, iż nie mają one wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie mogą skutkować jego uchyleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566) Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o wydaniu jej dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Osoba taka może zatem wystąpić z odwołaniem do daty ustatecznienia się decyzji. (vide: wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r. IV S.A. 703/97 Lex Nr 47299, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r. II SA 2230/00 M. Praw. 2002/20/916, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97 Lex Nr 47876) Odnośnie możliwości złożenia przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu, wniosku o przywrócenie terminu istnieją rozbieżne stanowiska, dopuszczające prawo złożenia takiego wniosku (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV S.A. 1758/97, Lex Nr 47876, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1998 r. I S.A. 413/97, Lex Nr 44541), jak i wykluczające taką możliwość i stwierdzające, iż prawo złożenia wniosku z art. 58 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie, która brała udział w postępowaniu. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 r. I S.A. 1329/95 ONSA 1998 nr 3 poz. 103). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, iż co do zasady, złożenie przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu wniosku o przywrócenie terminu jest możliwe. Przyjęcie, iż strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie, winno konsekwentnie skutkować uznaniem, iż osobie takiej przysługuje również prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z tym zastrzeżeniem, iż wniosek taki nie może opierać się na fakcie niedoręczenia decyzji, lecz być uzasadniony innymi okolicznościami. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Przyjęcie konstrukcji, w której termin wniesienia odwołania dla osoby, która nie brała udział w postępowaniu liczony jest od daty doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, prowadzi do wniosku, iż brak doręczenia decyzji nie może być zaliczony do przyczyn uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu. Wymaga tego zapewnienie spójności takiego uregulowania, fakt będący początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania nie może być jednocześnie uznany za nieistniejący, bowiem termin nie mógłby rozpocząć biegu, brak doręczenia decyzji nie może więc stanowić podstawy przywrócenia terminu. Osoba której nie doręczono decyzji, może zatem uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu, jak każda strona, przyczynami wyłączającymi możliwość wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla stron postępowania, jak np. choroba trwająca w okresie terminu do wniesienia odwołania. Abstrahując od zasadności twierdzeń skarżącej o jej interesie prawnym i bezzasadnym pominięciu w zakończonym postępowaniu administracyjnym, wskazać należy, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ocena istnienia takiego interesu winna bowiem odbywać się w określonym trybie. Skoro ochrona uprawnień osoby mającej status strony postępowania administracyjnego, a pominiętej w tym postępowaniu co do zasady odbywa się poprzez wniesienie podania o wznowienie postępowania, organ administracji winien w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć, czy wniosek strony, która usiłuje wzruszyć decyzję ostateczną nie stanowi podania o wznowienie postępowania, a co najmniej pouczyć ją o tym trybie postępowania zapewniającym ochronę jej praw. (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1996 r. II S.A./Gd Lex Nr 1156/96) Organ administracji orzekając w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisu postępowania art. 9 k.p.a. statuującego zasadę obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przepis ten stanowi, iż organ administracji jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa , i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji gdyby pouczona strona zmodyfikowała wniosek domagając się wznowienia postępowania, organ winien dokonać oceny legitymacji skarżącej do udziału w sprawie, w postępowaniu wywołanym wniesieniem podania. Natomiast w sytuacji gdyby skarżąca podtrzymała wniosek o przywrócenie terminu organ administracji winien zobowiązać ją, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku przez dokonanie czynności, dla której był określony termin, t. j. wniesienia odwołania i rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu opierając się na przesłankach wyszczególnionych w art. 58 k.p.a. Badanie przez organ administracji interesu prawnego skarżącej w zakończonym postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na etapie wniosku o przywrócenie terminu i wydanie z powodu jego braku postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uznać należy za wadliwe. W art. 58 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, iż prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu przysługuje zainteresowanemu. Pojęcie zainteresowanego związane jest z ochroną interesu faktycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, ma ono zakres szerszy niż pojęcie strony i obejmuje nie tylko strony, ale także osoby mające interesy faktyczne (vide: B. Adamiak J. Borkowski op.cit. str. 322). Brak interesu prawnego nie wyłącza zatem możliwości złożenia wniosku przez osobę, która ma w sprawie interes faktyczny, a organ administracji winien w takiej sytuacji rozpoznać złożony wniosek badając istnienie przesłanek z art. 58 k.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien pouczyć skarżącą o przysługującym jej, w zaistniałych okolicznościach sprawy, prawie wniesienia podania o wznowienia postępowania, skoro - w jej ocenie - bez jej winy została pozbawiona w nim udziału. W zależności od stanowiska skarżącej organ winien bądź, po uzupełnieniu podania o wznowienie postępowania nadać mu właściwy bieg, bądź po uzupełnieniu braku formalnego wniosku, rozstrzygnąć o wniosku o przywrócenie terminu biorąc pod uwagę wyrażoną powyżej ocenę prawną, a następnie rozstrzygnąć o odwołaniu złożonym w ramach uzupełnienia wniosku. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wobec naruszenia przez organ administracji przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie.