II SA/Gd 274/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółdzielni Handlowo – Produkcyjno – Usługowej B w P. G. na decyzję Wojewody z dnia 23 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A Spółdzielni Handlowo – Produkcyjno – Usługowej B w P. G. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. i R. M., uchylił decyzję Starosty z dnia 13 października 2008 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na mocy decyzji z dnia 13 października 2008r zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "A" Spółdzielni [...] z siedzibą w P. G. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowo- mieszkalnego z dekompozycją istniejącego sklepu wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.- kan., co, gazu, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz miejscami postojowymi i przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i odwodnieniem budynku oraz rozbiórkę istniejących budynków gospodarczych i napowietrznej linii energetycznej, na działkach nr [...] przy ul. [...] Obr. Ewidencyjny [...] w P. G. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: W dniu 11sierpnia 2008 r. do Starosty wpłynął wniosek " A" w P. G. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowo- mieszkalnego z dekompozycją istniejącego budynku sklepu wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.- kan., c.o., gazu, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji oraz miejscami postojowymi i przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i odwodnieniem budynku oraz rozbiórkę istniejących budynków gospodarczych i napowietrznej linii energetycznej na działkach nr [...] przy ul. [...] Obr. Ewid. [...] w P. G. Organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta P. G. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2006r. /Dz. Urzęd. Woj. [...]/. Organ wskazał, że pismem z dnia 22 września 2008r. E. i R. M. złożyli zastrzeżenia do zgłoszonego wniosku, które dotyczyły pozbawienia dopływu światła słonecznego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]. Organ uznał je za bezpodstawne powołując się na załączoną do projektu budowlanego analizę przesłaniania i nasłoneczniania, która wykazała zachowanie wymagań zgodnych z obowiązującymi przepisami, również pozostałe przepisy, jak to wskazał organ I instancji, dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie zostały spełnione. Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących legalności istniejącego budynku organ wskazał, że nie znalazły one potwierdzenia w archiwalnych dokumentach, a wnoszący zastrzeżenia nie poparli zarzutu żadnym dowodem. Organ wskazał również, że zarzuty dotyczące drogi koniecznej nie mogą być rozstrzygane na etapie postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie obejmuje również rozstrzygania o przedmiocie działalności przedsiębiorcy, stąd organ nie jest uprawniony w tym postępowaniu badać czy inwestor posiada prawo budowy i sprzedaży mieszkań. W konsekwencji powyższego organ I instancji powołując się na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art.80 ust. 1 pkt 1, art.. 81 ust, 1 pkt 2. art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / Dz. nr 156 z 2006r., poz. 1116 ze zm./ wydał opisaną wyżej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, stwierdzając, że dokumentacja przedłożona przez inwestora spełnia warunki określone przepisami Prawa budowlanego. E. i R. M. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem : 1/ art. 5 ust. 1 pkt 7, 8 i 9 ust. 3 pkt 4 ustawy –Prawo budowlane, 2/ § 12 ust. 1, ust. 4 pkt 1 w związku z § 9 ust. 2 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002rr. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Skarżący powołując się na uzasadnienie decyzji organu I instancji zarzucili, że organ ten w sposób rażący naruszył zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7 i 8 kpa powołując się jedynie ogólnikowo na obowiązujące przepisy oraz archiwalne dokumenty, bez powołania tych przepisów, jak również bez wskazania jakie dokumenty uwzględnił organ wydając decyzję. Skarżący wskazali, że w całości podtrzymują swoje dotychczasowe zastrzeżenia. W swoim odwołaniu przedstawili również uzasadnienie zarzutów dotyczących naruszenia powołanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, podnosząc, że nie zostały zachowane odległości wymagane przepisami rozporządzenia, nadto przedstawili swoje zarzuty związane z objęciem budynku przy ul. [...] ochroną konserwatorska i wynikającymi z tego konsekwencjami prawnymi, których organ nie uwzględnił. Powołaną decyzją z dnia 23 marca 2009r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wydanie pozwolenia na budowę poprzedzone jest dokonaną w oparciu o przepis art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oceną poprawności złożonego wniosku, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożonej przez inwestora dokumentacji budowlanej pod kątem m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz wykonania projektu przez osoby uprawnione. Organ II instancji wskazał, że analiza projektu budowlanego wykazała, że nie została zachowana nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. G. "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dna 30 sierpnia 2006r. co stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z rysunkiem planu nieprzekraczalna linia zabudowy jest cofnięta w stosunku do istniejącej linii zabudowy pierzei ul. [...]. Zatem jak, wskazał organ II instancji, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła "A" Spółdzielnia w P. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 138 § 2 kpa w związku z art. 35 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane oraz art. 7 kpa i postanowieniami uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 30.08.2006r., poprzez błędne przyjęcie, jakoby w projekcie budowlanym, będącym podstawą wniosku strony o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie została zachowana nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona na rysunku planu zagospodarowania, zatwierdzonego ww. uchwałą Rady Miasta, podczas gdy linia zabudowy, na którą powołuje się Wojewoda w zaskarżonej decyzji, nie jest w sensie prawnym "linią zabudowy" w rozumieniu rysunku ww. planu miejscowego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że wnioski Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące niezachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy / na skutek jej cofnięcia/ są błędne. Wprawdzie na rysunku planu jest zaznaczona linia, która jest "cofnięta" w stosunku do istniejącej linii zabudowy pierzei przy ul. [...], jednakże nie jest to nieprzekraczalna linia zabudowy w rozumieniu rysunku planu miejscowego, a zatem nie jest linią w świetle przepisów prawa / art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Linia powołana przez Wojewodę jest zaznaczona zupełnie innym symbolem, niż nieprzekraczalna linia zabudowy według legendy rysunku, a symbol tej linii w ogóle nie jest opisany w ww. legendzie, co jak zarzucił skarżący, potwierdza błędne rozumowanie Wojewody. Skarżący nadmienił także, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji szereg organów opiniowało zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa. Projekt był m.in. pozytywnie zaopiniowany przez Burmistrza Miasta, właśnie co do zgodności projektu budowlanego z postanowieniami planu. Wskazano, że skoro Burmistrz Miasta pozytywnie opiniuje zgodność projektu planu budowlanego z planem miejscowym, to jest to informacja, której nie można pomijać przy ocenie zgodności tego projektu z postanowieniami planu miejscowego. Zarzucono, że Wojewoda dokonał bardzo powierzchownej oceny zgodności projektu z planem miejscowym, czym naruszył przepis art. 7 kpa, a ocenę pozostawił organowi I instancji, mimo stwierdzenia, jak podniesiono, rzekomego naruszenia prawa. Powołując się na powyższe skarżący stwierdził, że wobec zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, a to z kolei nie pozwalało na zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał, że usytuowanie elementów budynku poza nieprzekraczalną linię zabudowy, jako sprzeczne z miejscowym planem nie jest dopuszczalne, jeżeli z planu miejscowego nie wynika, że taka linia może zostać przekroczona. Zatem zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie organów administracji obu instancji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a/ i art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią art. 138 §1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję , w której: 1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję –umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3/ umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy / art. 138 § 2 kpa/- rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 kpa jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 §1 kpa, który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 kpa organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję. Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę te doprecyzowuje art. 77 § 1 kpa nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności powinno zawierać ocenę materiału zebranego w postępowaniu dowodowym, wykładnię stosowanych przepisów i ocenę stanu faktycznego dokonanego w świetle obowiązującego prawa. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydana naruszeniem powołanych wyżej art. 7, art.77 kpa i art. 107 § 3 kpa, w szczególności nie został wyjaśniony i ustalony stan faktyczny sprawy, co w szczególności uniemożliwia w rozpatrywanej sprawie dokonanie oceny prawidłowości zastosowanej przez organ odwoławczy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przedmiotem rozpoznania sprawy przez organ I instancji był wniosek skarżącej Spółdzielni o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Starosta uwzględnił wniosek Spółdzielni poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z decyzją tą nie zgodzili się odwołujący E. i R. M., wnosząc odwołanie od decyzji Starosty do organu II instancji. Organ odwoławczy w takiej sytuacji, tj. po wniesieniu odwołania zobligowany był rozpoznać sprawę ponownie i tylko w określonych w cyt. przepisie art. 138 § 2 kpa sytuacjach mógł przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne, badając niniejszą sprawę Wojewoda miał obowiązek rozpoznać ją ponownie merytorycznie. Oznacza to, że miał on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu było również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. W niniejszej sprawie odwołujący podnieśli szereg powołanych wyżej zarzutów, których organ II instancji nie przytoczył, w konsekwencji nie zostały one w ogóle rozpoznane w toku postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wydał natomiast opisaną decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa wskazując, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, albowiem wbrew treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z projektu wynika, że nie jest on zgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek niezachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Należy podzielić zarzuty skarżącego, iż decyzja ta narusza powołane zasady postępowania administracyjnego, skoro z jednej strony organ stwierdza rażące naruszenie prawa poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z planem miejscowym, a następnie ocenę zgodności tego projektu z planem pozostawia organowi I instancji. Powyższa wskazana przez organ okoliczność naruszenia prawa przytoczona dla umotywowania rozstrzygnięcia zaprzecza wnioskowi organu o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podkreślić jednak należy, jak to wyżej wskazano, że organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie i wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się z tych obowiązków i w żaden sposób nie uzasadnił konieczności podjęci decyzji kasacyjnej. Podkreślić w szczególności należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie pozwala na ustalenie jaki stan faktyczny organ przyjął za ustalony, a jakie okoliczności wymagają dalszych ustaleń. Organ odwoławczy pominął też w całości dowody zebrane w sprawie dotyczące ustalenia zgodności z planem planowanej inwestycji, co zasadnie zarzuca skarżący. Dopiero wyjaśnienie przez Wojewodę, że istnieją wątpliwości uzasadnione w zakresie, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa, przy uwzględnieniu dyspozycji cyt. przepisu art. 136 kpa umożliwiałoby wydanie decyzji kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie przytoczone uchybienia procesowe czynią niemożliwym odniesienie się do kwestii związanych z treścią merytoryczną decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag oraz zasad postępowania, w oparciu o całość materiału dowodowego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu / Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm./.