II SA/Gd 274/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Wojewody z dnia 23 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatowego w z dnia 14 grudnia 2009 r. nr[...]. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2009 r. Starosta zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne w sprawie zgłoszenia R. B. dotyczącego robót budowlanych polegających na wymianie poszycia dachowego, uzupełnienia tynków zewnętrznych, wymianie starej bramy na nową oraz wykonania ocieplenia wewnątrz garażu i podsufitki z płyt kartonowo- gipsowych w budynku garażowym, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb 7 w L. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 30 września 2009r. wpłynęło do organu wyżej opisane zgłoszenie. W odpowiedzi na zapytanie organu, Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 października 2009r. poinformował, że postępowanie w sprawie budynku garażu objętego zgłoszeniem na ww. działce nie zostało zakończone. W tej sytuacji Starosta postanowieniem z dnia 12 października 2009r. przekazał zgłoszenie inwestora, według właściwości Powiatowemu Inspektorowi nadzoru Budowlanego. Zażalenie inwestora na ww. postanowienie organ I instancji przekazał Wojewodzie, który postanowieniem z dnia 26 października 2009r. przekazał zażalenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Kolegium postanowieniem z 9 listopada 2009r. uchyliło postanowienie Starosty z dnia 12 października 2009r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie wystąpił do organu nadzoru z zapytaniem, czy prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie budynku objętego zgłoszeniem zostało zakończone oraz czy zapadło ostateczne rozstrzygnięcie. Organ nadzoru pismem z dnia 10 grudnia 2009r. poinformował, że postępowanie w sprawie budowy garażu nadal jest prowadzone. Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z treścią pisma postępowanie dotyczy określonych czynności w budynku garażu (zamurowanie wjazdu do garażu usytuowanego w ścianie zlokalizowanej przy granicy z sąsiednia działką budowlaną nr [...] w L.). Wskazano, że inwestor wnioskował w zgłoszeniu w ramach robót remontowych o wymianę bramy garażowej. W tej sytuacji istnieje ścisły związek między zgłoszeniem dotyczącym robót budowlanych a postępowaniem organu nadzoru dotyczącym nakazu wykonania przez inwestora określonych robót, które zostały wyżej wskazane, celem doprowadzenia budynku do zgodności z warunkami technicznymi. Starosta powołując się na powyższe okoliczności wskazał, że nie może rozstrzygnąć w sprawie robót budowlanych do czasu zakończenia postępowania przez nadzór budowlany, którego prawomocne zakończenie może mieć wpływ na zakres inwestycji objętej zgłoszeniem oraz na ostateczne orzeczenie w sprawie zgłoszenia. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł R. B., kwestionując zasadność zawieszenia postępowania w niniejszym stanie faktycznym i wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia odwołujący podniósł, iż jest ono niezgodne z prawem, gdyż termin na wniesienie zastrzeżeń do zgłoszenia upłynął w dniu 31 października 2009r. (zamiar wykonania robót budowlanych został zgłoszony w dniu 30 września 2009r.). Odwołujący podniósł, że postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej i nie ustaliło stanu faktycznego, gdyż postępowanie prowadzone przez nadzór budowlany nie ma związku z robotami objętymi zgłoszeniem; zgłoszenie dotyczy wymiany bramy tylko od strony ogrodu, która nie stanowi dojazdu dla samochodów do drogi publicznej. Odwołujący zarzucił, że nie zachodzi ścisły związek między zgłoszeniem wykonania robót budowlanych a postępowaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (nie wszczętym). Rozpoznający niniejszą sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda, postanowieniem z dnia 23 lutego 2010r. zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd- bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe, w takim znaczeniu, iż rozstrzygnięcie zagadnienia jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji przez organ administracji. Miedzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, Organ II instancji ustalił, iż w rozpatrywanej sprawie taki związek istnieje, gdyż nie można merytorycznie orzec o możliwości wykonania remontowych robót budowlanych w trybie zgłoszenia w sytuacji, gdy przed organami nadzoru budowlanego w toku jest postępowanie w przedmiocie wybudowania tego samego garażu i w przedmiocie jego ostatecznych parametrów konstrukcyjnych i podstaw prawnych funkcjonowania. Organ odwoławczy przywołał m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Gd. 350/04 i z dnia 8 października 2008r. sygn. akt 403/08. Organ II instancji podkreślił, że przez organy nadzoru badane są również podstawy do nakazania rozbiórki garażu w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. oraz toczy się postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu w związku z pożarem garażu. Podsumowując organ odwoławczy ustalił, że stanowisko Starosty w kwestii zgłoszenia z dnia 30 września 2009r. uzależnione jest od uprzedniego stanowiska właściwych organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dot. przewlekania sprawy zgłoszenia, które według odwołującego zakończyło się 31 października 2009r., organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie zgłoszenie wpłynęło do Starosty w dniu 30 września 2009r., to organ ten nie uznał się za właściwy do jego rozpatrzenia. Dopiero orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2009r. (doręczone Staroście w dniu 2 grudnia 2009r.) i uznanie swojej właściwości nadało dalszy bieg terminowi określonemu w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Postanowienie wydane zostało w dniu 14 grudnia 2009r. (wysłane zostało w dniu 18 grudnia 2009r) i nie uchybia terminowi 30 dni na zajęcie stanowiska. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższe postanowienie R. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący w szczególności zarzucił, że organ I instancji nie wydał decyzji o sprzeciwie w terminie 30 dni od zgłoszenia. Skarżący podniósł również że zawieszenie postępowania na te podstawie, że istnieje sporne zagadnienie było bezprawne i nastąpiło bez wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia Wojewody z dnia 23 lutego 2010 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotne dla oceny wydanego postanowienia jest zatem pojęcie zagadnienia wstępnego, które stanowi jedną z przesłanek zawieszenia postępowania. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego organ (sąd) nie może sam rozwiązać w ramach własnych kompetencji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W świetle powyższych unormowań wskazać należy, że przywołane przez organ II instancji rozstrzygnięcia tut. Sądu, a mianowicie wyrok w sprawie II SA/Gd. 403/08 i związany z nim wyrok w sprawie II SA/Gd. 350/04 zapadły w innym stanie faktycznym niż stan faktyczny rozpoznawanej sprawy. W sprawie o sygn. akt II SA/Gd. 403/08 Sąd zawiesił postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (II SA/Gd. 350/04), w związku z prowadzonymi postępowaniami przez organ nadzoru budowlanego. Co do zasady należy bowiem podzielić stanowisko organów administracji, że rozstrzygnięcie wydane po przeprowadzonym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa, warunkujące wydanie orzeczenia w sprawie przez organ architektoniczno- budowlany rozpatrujący wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednakże stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest odmienny. W swojej skardze skarżący zarzucił w istocie naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Naruszenie powyższego przepisu według skarżącego polega na zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bez wniesienia ww. terminie sprzeciwu, postępowania w sprawie wykonania robót remontowych dot. garażu usytuowanego na działce nr [...] w L., do czasu zakończenia, jak wynika z uzasadnienia decyzji organów administracji, szeregu postępowań przed organami nadzoru budowlanego, w tym postępowania w sprawie rozbiórki garażu prowadzonego na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W wyroku z dnia 6 marca 2009r. sygn. akt II OSK 307/08 (System Informacji Prawnej Lex 39/2010) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że czynność zgłoszenia budowy jest w istocie oświadczeniem woli (deklaracją zamiaru budowy) wymaganym w określonych przypadkach przed rozpoczęciem budowy i jego zasadniczym skutkiem jest milcząca akceptacja właściwego organu, chyba że organ ten wyda w terminie 30 dni od dokonania zgłoszenia, decyzję o sprzeciwie. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanej osoby, który wymaga, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, załatwienia przez organ administracji architektoniczno- budowlanej, sprawy administracyjnej. Natomiast postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno- budowlany, po dokonaniu zgłoszenia, jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu- wszczynane decyzją o sprzeciwie, wydawaną wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Wprawdzie do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami kpa, to mają zastosowanie uregulowania zawarte w Prawie budowlanym, w tym dotyczące wymogów, jakim winno odpowiadać zgłoszenie i określające obowiązki organu w tym zakresie dotyczące dokonywania oceny zgłoszenia stosownie do regulacji zawartych w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz w zależności od potrzeb odpowiednie rysunki, a także uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada w drodze postanowienia, na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, a przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw – w takiej sytuacji termin 30 dni ulega przedłużeniu. W stanie faktycznym sprawy po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu z dnia 30 września 2009r. organ nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu do zgłoszenia, a wcześniej nie wydal postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 2, lecz wydał postanowienie na podstawie cyt. wyżej przepisu art. 97 §1 pkt 4 kpa. Wydanie tego postanowienia w świetle poczynionych wyżej ustaleń nastąpiło przed wszczęciem postępowania administracyjnego w drodze sprzeciwu. Skoro do instytucji zgłoszenia nie mają zastosowania przepisy kpa, to tym samym także nie może być stosowany przepis art. 97 §1 pkt 4kpa przewidujący zawieszenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zaistnieje określona w nim przesłanka. W tym stanie faktycznym i prawnym zaskarżona decyzja oraz decyzja Starosty z dnia 14 grudnia 2009r. na mocy, której zawieszono postępowanie w sprawie zgłoszenia naruszyła przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Nadto zawieszenie postępowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.