II SA/Gd 274/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 5 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpoznaniu odwołania spółki A z siedzibą w M. od decyzji Starosty z dnia 2 marca 2010 r., udzielającej J. K. pozwolenia wodnoprawnego na wycięcie roślin z wód i brzegu jeziora B. gm. D. oraz wygaszającej decyzję Starosty z dnia 4 października 2004 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że J. K. jest użytkownikiem gruntów pokrytych wodami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w stosunku do których Marszałek Województwa wykonuje prawa właścicielskie. Użytkowanie obejmuje grunt pokryty wodą jeziora B., położonego w obrębie B. M., gm. D. oznaczonego jako działka [...]. Umowa zawarta jest pomiędzy J. K. a działającym w imieniu Marszałka Województwa Zastępcą Dyrektora [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych– RO K. na czas nieograniczony. Pozwolenie objęło zgodę na wycięcie roślin z wód lub brzegu jeziora B., z powierzchni 7,34 ha, na wskazanych w treści pozwolenia obszarach. Ponadto organ nakazał wykonać zaplanowane prace poza sezonem rozrodczym ornitofauny tj. okresem między 1 marca, a 31 sierpnia oraz zapewnić zachowanie pasa trzciny na przybrzeżnych płyciznach w celu umożliwienia tarła. Zakazał zanieczyszczenia środowiska gruntowowodnego w czasie wykonywania prac oraz zakazał w miejscach, gdzie nie ma wałów ochronnych koszenia trzciny w odległości 5 m od strony wody. W odwołaniu spółka A podniosła, że przyjęta przez organ I instancji metoda określenia zakresu korzystania przez wnioskodawcę z pozwolenia wodnoprawnego jest nieprecyzyjna i może rodzić poważne wątpliwości co do ustalenia granic dozwolonej wycinki trzciny. Wskazanie drogi jako linii, od której należy pozostawić pas trzciny szerokości minimum 20 metrów, odnosi się już do terenów przylegających do działki jeziornej tj działek nr [...] obręb B. M. należących do odwołującego się i nie będących wodami płynącymi. Działki nr [...] oddzielają drogę wskazaną w pozwoleniu wodnoprawnym od działki jeziornej na odcinku od B. M. po D. (pow. około 40 ha) i szerokość tych działek znacznie przekracza 20 m. Na odcinku od ok. 1 km przed B. M. do D. linią, od której należy pozostawić pas trzciny szerokości minimum 20 metrów jest granica działki jeziornej i działek [...] obręb B. M. Odwołująca się Spółka odniosła się również do umowy użytkowania z dnia 8 lutego 2005 r., zawartej pomiędzy wnioskodawcą a Marszałkiem Województwa, której przedmiotem jest oddanie w użytkowanie gruntów pokrytych wodami jeziora B. położoną w B. M. Gospodarstwo wskazało, że treść tej umowy było istotną okolicznością, którą organ I instancji wziął pod uwagę wydając kwestionowane orzeczenie. Z tego względu odwołująca się Spółka podniosła, że w dniu 6 grudnia 1995 r. zawarła z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa umowę dzierżawy nr [...], której przedmiotem jest m.in. J. B. W § 3 ust. 3 umowy ustalono, że do uprawnień Gospodarstwa należy również pobieranie pożytków naturalnych przez okres trwania umowy. Pożytkiem takim niewątpliwie jest trzcina i na podstawie postanowień powołanej umowy odwołująca się Spółka ma wyłączne prawo do jej pobierania. Decyzją z dnia 5 stycznia 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa polegającym na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Organ uznał, że pozwolenie wodnoprawne powinno precyzyjnie określić granice obszaru przeznaczonego do koszenia. Tymczasem w aktach brak jest precyzyjnego oznaczenia nieruchomości, na których ma być dokonywana wycinka oraz nieruchomości przyległych, dokonanego w oparciu o ewidencję gruntów i budynków oraz w zgodzie z art. 20 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287), a także wyrysu z map ewidencyjnych, o których mowa w art.24 w/w ustawy. Niemożliwe jest zatem ustalenie, czy załączone do decyzji współrzędne geograficzne są w rzeczywistości granicą gruntów pokrytych wodami. Tym samym niemożliwym jest dokładne ustalenie zakresu i stron przedmiotowego postępowania. Zdaniem Dyrektora organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien odnieść się także do wytycznych określonych w piśmie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska dotyczącym możliwości występowania na przedmiotowym obszarze gatunków roślin objętych ścisłą lub częściową ochroną gatunkową. Informacja ta nie została ujęta w warunkach dodatkowych pozwolenia wodnoprawnego, ani opisana w uzasadnieniu decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, należałoby zwrócić uwagę na obowiązki, jakie obciążą posiadacza pozwolenia wodnoprawnego wobec uprawnionych do rybactwa, narażonych na szkody w związku z wykonywaniem pozwolenia. Organ odwoławczy odniósł się także do umowy użytkowania z dnia 8 lutego 2005 r. zawartej pomiędzy Marszałkiem Województwa a J. K. Zdaniem Dyrektora umowa ta dotyczy tylko i wyłącznie gruntów pokrytych wodami, nie zaś samych wód, oddawanych w użytkowanie zgodnie z art. 20 ust. 1 Prawa wodnego. Publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące, stanowiące własność Skarbu Państwa, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej oddaje do rybackiego korzystania zgodnie z art. 13 ustawy Prawo wodne, w drodze oddania w użytkowanie obwodu rybackiego ustanowionego na podstawie ustawy o rybactwie śródlądowym. W poprzednim porządku prawnym jedynym podmiotem uprawnionym do przekazywania wód w tych celach, była Agencja Nieruchomości Rolnych. Spółka A legitymuje się aneksowaną w dniu 23 marca 1998 r. umową dzierżawy nr [...] zawartą w dniu 6 grudnia 1995 r., z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przedmiotem dzierżawy są nieruchomości rolne oraz obwody rybackie. Odwołująca się Spółka uznała, że na podstawie tej umowy przysługuje jej pobieranie pożytków naturalnych, jakim jest trzcina. Tymczasem w świetle przepisów art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym ze zmianami (Dz. U. z 2009 r. Nr 189 poz. 1471 ze zm.) tylko ryby i inne organizmy wodne stanowią jej pożytki. Trzcina nie jest zaś pożytkiem w rozumieniu ustawy. Organ wyjaśnił dalej, że w myśl art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego w powiązaniu z art. 37 pkt 7 tej ustawy, pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na szczególne korzystanie z wód. Takim szczególnym korzystaniem jest wycinanie roślin z wód lub brzegu. Nie ma możliwości, aby umowa dotycząca rybackiego użytkowania wód obwodu rybackiego, nadawała uprawnienia o jakich pisze odwołująca się Spółka, co oznacza brak sprzeczności w wykonywaniu postanowień zawartych w obu umowach. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Spółka A zaskarżając ją w części dotyczącej uzasadnienia, w której organ odwoławczy nie uznał trzciny za pożytek przysługujący skarżącemu na podstawie umowy dzierżawy. Skarżący zarzucił temu organowi błędne przyjęcie, że opisana umowa jest umową użytkowania wód obwodu rybackiego, z której nie można wywieść prawa do pobierania pożytków w postaci trzciny. Przedmiotem umowy dzierżawy są zaś nieruchomości rolne i utworzone na nich obwody rybackie, a także grunty pod wodami płynącymi, stawy, jeziora, pastwiska, lasy. Fakt, iż wycinka trzciny wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie powoduje, że skarżący na mocy umowy dzierżawy jest uprawniony do jego uzyskania. Dodał, że umowa dzierżawy obejmowała i obejmuje nadal jezioro B., a zmiany ustawy Prawo wodne nie spowodowały przekształcenia umowy dzierżawy w umowę użytkowania rybackiego, co oznacza, że skarżącemu w dalszym ciągu przysługują uprawnienia wynikające z umowy dzierżawy (tak w § 11 umowy dzierżawy), w tym do pobierania pożytków z dzierżawionych gruntów z trzciną włącznie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wyjaśnił, że regulacje ustawy Prawo wodne wyłączają stosowanie pojęcia "pożytki naturalne" w cywilistycznym znaczeniu i tym samym wyłączają z tej kategorii trzcinę. Równocześnie skarżący mylnie w tej kwestii powołuje się na brzmienie § 11 umowy dzierżawy, gdyż jej postanowienia należy odnosić do gruntów rolnych, nie zaś do wód obwodu rybackiego. Dodał, że uprawnienie do wycinania trzciny wymagane było również pod rządzami ustawy Prawo wodne z 1974 r. Tymczasem skarżąca spółka nigdy nie ubiegała się o wymagane pozwolenie wodnoprawne. Organ odwoławczy nie kwestionował uprawnień skarżącej wynikających z umowy dzierżawy. Zwraca jednak uwagę na zmieniający się przestrzeni lat stan prawny, który najpierw doprowadził do przekazania Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa gruntów rolnych i gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, następnie pozbawił Agencję możliwości wydzierżawiania gruntów pod wodami płynącymi po to, by w miejsce dzierżawy wprowadzić możliwość oddania gruntów w użytkowanie do celów innych niż rybackie. Na wodach płynących ustanowione zostały natomiast obwody rybackie, które oddaje w użytkowanie rybackie wyłącznie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W związku z tym, przed przekazaniem umów zawartych z Agencją, miała ona obowiązek rozdzielenia dzierżawy praw do obwodów rybackich od innych określonych ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W miejsce Agencji Nieruchomości Rolnych w umowy dzierżawy obwodu rybackiego wstąpił zaś, z mocy prawa, na podstawie art. 217 ust. 6, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem skargi spółka A jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący kwestionuje powyższą decyzję jedynie w zakresie, w którym organ odwoławczy nie uznał trzciny za pożytek przysługujący skarżącemu na podstawie umowy dzierżawy oraz w zakresie przyjęcia, że umowa ta jest jedynie umową użytkowania wód obwodu rybackiego, z której nie można wywieść prawa do pobierania pożytków w postaci trzciny. Wyjaśnić należy, że rozpatrując odwołanie organ odwoławczy rozstrzyga sprawę, wydając jedną z decyzji przewidzianych w przepisie art. 138 K.p.a. Przepis ten stanowi w § 1, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W myśl natomiast art. 138 § 2 k.p.a, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja z dnia 5 stycznia 2011 r., wydana została właśnie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i ma charakter tzw. decyzji kasacyjnej. Podkreślić należy, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum, powinno być zasadą przy rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzja kasacyjna zaś - wyjątkiem, ściśle rozumianym według przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności, mające prawne znaczenie, należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ ten nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia poprzez określony nakaz jej załatwienia - pozytywnie lub negatywnie (por. B. Adamiak, J. Borkowski komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r., str. 599-601). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należało, że kontrola Sądu badającego decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ogranicza się przede wszystkim do zbadania legalności rozstrzygnięcia decyzją kasacyjną pod kątem oceny, czy zachodzą okoliczności wymienione w tym przepisie. W ocenie Sądu takie okoliczności w niniejszej sprawie zachodzą, a stanowisko reprezentowane przez organ odwoławczy jest prawidłowe. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) dalej jako U.p.w. pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na szczególne korzystanie z wód. Szczególnym korzystaniem wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe, w szczególności wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu, o czym stanowi art. 37 pkt 7 U.p.w. Jasność sformułowania art. 37 pkt 7 ustawy pozwala przyjąć bezspornie, iż wycinka trzcin wymaga zezwolenia właściwego organu. Pośrednio informuje o tym również art. 34 ust. 1, 2 i ust. 3 pkt 2 U.p.w. stanowiąc iż każdemu przysługuje praw do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych oraz że powszechne korzystanie z wód służy do zaspakajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego i innych, nie obejmuje natomiast wycinania roślin z wód lub brzegów. Z kolei pojęcie "pożytków" uregulowane zostało w art. 13 ust. 1 U.p.w. zgodnie z którym ryby oraz inne organizmy żyjące w wodzie stanowią jej pożytki, do pobierania których uprawniony jest właściciel wody. Publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące, stanowiące własność Skarbu Państwa, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej oddaje do rybackiego korzystania w drodze oddania w użytkowanie obwodu rybackiego ustanowionego na podstawie ustawy o rybactwie śródlądowym. W myśl natomiast art. 18 ust. 2 przepisy U.p.w. dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy. Analiza treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że pożytki z wody może czerpać również dzierżawca wody, jednakże pożytki obejmują jedynie ryby i inne organizmy żyjące w wodzie, nie zaś trzcinę. Przywołać należy dodatkowo aneks z dnia 23 marca 1998 r. do umowy dzierżawy z dnia 6 grudnia 1995 r. nr [...] zgodnie z którym spółka A wydzierżawia nieruchomości rolne i utworzone na nich obwody rybackie w zamian za czynsz i zgodnie z którą to umową, a konkretnie § 11 dzierżawcy nie przysługuje prawo pozyskiwania surowców naturalnych z nieruchomości będącej przedmiotem dzierżawy, chyba że są one konieczne do bieżącego utrzymania i ulepszenia części składowych przedmiotu dzierżawy. Zatem wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki ani przepisy U.p.w. ani postanowienia umowy dzierżawy z dnia 6 grudnia 1995 r. nr [...] nie pozwalają uznać trzciny za pożytek przysługujący skarżącemu, który może swobodnie i w sposób nieograniczony pobierać. Ponieważ jednak nadanie decyzją z dnia 2 marca 2010 r. J. K. pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 U.p.w. nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem sprawy oraz dokonaniem ustaleń, z których bezwzględnie wynikałaby możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego, to zasadna jest ocena organu odwoławczego co do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, skutkująca przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jak ustalił organ odwoławczy w sprawie nie określono precyzyjnie obszaru przeznaczonego do koszenia trzciny. Z uwagi na brak oznaczenia nieruchomości, na których ma być dokonywana wycinka i nieruchomości przyległych oraz brak wyrysu z map ewidencyjnych niemożliwe jest ustalenie, czy załączone do decyzji współrzędne geograficzne są w rzeczywistości granicą gruntów pokrytych wodami, co uniemożliwia ustalenie zakresu i stron postępowania. Organ odwoławczy uznał ponadto za konieczne odniesienie się przez organ pierwszej instancji do wytycznych określonych w piśmie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 4 lutego 2010 r., dotyczących możliwości występowania na danym obszarze gatunków roślin objętych ścisłą lub częściową ochroną gatunkową oraz obowiązków jakie obciążą posiadacza pozwolenia wodnoprawnego wobec uprawnionych do rybactwa, narażonych na szkody w związku z wykonywaniem tego pozwolenia. Jeszcze raz podkreślić należy, że orzekając w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. organ II instancji może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania w I instancji, nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez jej pozytywne bądź też negatywne dla odwołującego się załatwienie. Tym niemniej skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania pozwolenia wodnoprawnego to prawidłowe było wskazanie organu odwoławczego, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien go uzupełnić we wskazanym zakresie. Mając powyższe uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.