II SA/Gd 274/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.421.798.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 3 lipca 2023 r. M. S. zwrócił się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, H. S. Z akt sprawy wynika, że H. S. (ur. 8 listopada 1952 r.) jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 12 września 2022 r. wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku. Symbol przyczyny niepełnosprawności to 05-R. Nie da się ustalić daty, od której istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 sierpnia 2022 r. Orzeczenie wydano na stałe. Niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie, a także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług specjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Na podstawie ustaleń przeprowadzonych przez pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego oraz na podstawie złożonych przez wnioskodawcę oświadczeń ustalono, że H. S. choruje na przepuklinę przewodu pokarmowego, ma osteoporozę, jest po operacji biodra prawego, ma endoprotezę. Uskarża się na zaniki pamięci. Porusza się przy pomocy kul łokciowych, nie jest osobą leżącą ani pampersowaną. Po mieszkaniu porusza się samodzielnie, samodzielnie korzysta również z toalety znajdującej się na klatce schodowej. Samodzielnie spożywa posiłki, które przygotowuje jej syn. Wnioskodawca zamieszkuje wraz z matką w dwupokojowym mieszkaniu. Ustalono ponadto, że wnioskodawca ma siedmioletni staż pracy, ostatni raz pracował na ok. 1,5 roku przed złożeniem wniosku, od tego czasu nie poszukiwał zatrudnienia. Wnioskodawca deklaruje, że pomaga matce przy przygotowywaniu posiłków, ubieraniu się, toalecie ciała (co 2 dni), praniu i sprzątaniu mieszkania. Ponadto chodzi z matką na spacery oraz do lekarza. Decyzją z dnia 31 lipca 2023 r. Prezydent Miasta Słupska odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako "u.ś.r.") albowiem nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki wnioskodawcy, a także w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, a koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawną. Decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie Kolegium organ I instancji wprawdzie niezasadnie odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na przepis art. 17 ust.1b ustawy, bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/14. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją wnioskodawcy z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego sprawowana przez wnioskodawcę opieka, która sprowadza się do przygotowania posiłku, pomocy w ubieraniu się, robienia prania, sprzątania mieszkania oraz chodzenia do lekarza nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez stroną. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że pomimo wezwania do akt sprawy nie złożono aktualnego orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża H. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez niezasadne uznanie, że wnioskodawca nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię, tj. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzeczenia o Niepełnosprawności w Słupsku o znacznym stopniu niepełnosprawności, że niepełnosprawna nie wymaga stałej opieki swojego syna, który nie musi rezygnować z zatrudnienia lub jego nie podejmować. W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że w jego ocenie nie do zaakceptowania jest stanowisko organu w zakresie braku podstaw do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że jego matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnił, że L. S., na podstawie orzeczenia z dnia 17 kwietnia 2020 r., został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 kwietnia 2022 r. Zdaniem strony, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności L. S. jest nadal ważne, albowiem zostało przedłużone przepisami COVID-owymi (art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 23 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 852 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na wniosek skarżącego zawarty w skardze oraz brak żądania przeprowadzenia rozprawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r."), a w szczególności jej art. 17, w którym określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powyższych unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Niewątpliwie matka skarżącego – H. S. - legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Do organów należało ustalenie czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącej, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zakres opieki nad matką sprowadza się do przygotowywania posiłków, pomagania w ubieraniu, wychodzeniu do lekarza, praniu i sprzątaniu w mieszkaniu. W odniesieniu do zakresu czynności należy stwierdzić, że nie jest ich wiele i sprowadzają się do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wychodzenie do lekarza nie należy do czynności wykonywanych codziennie, a posiłki przygotować można z odpowiednim wyprzedzeniem tak, by czynność ta nie kolidowała z możliwością podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Pranie i sprzątanie to czynności należące do szeroko rozumianej kategorii czynności z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego i trudno je w okolicznościach rozpatrywanej sprawy powiązać ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie sądowym zawraca się uwagę, że wymienione czynności w zależności od stanu zdrowia i kondycji podopiecznego mogą stanowić czynności z zakresu niezbędnej opieki, gdy podopieczny nie jest im w stanie sprostać samodzielnie, a wespół z pozostałymi czynnościami opiekuna zajmują one większość czasu kosztem wygospodarowania choćby jego części na pracę zawodową (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 858/21). Sytuacja taka nie występuje jednak w przedmiotowej sprawie, a dodatkowo należy zauważyć, że nie są to czynności tak bardzo absorbujące, by skarżący nie mógł podjąć zatrudnienia, choćby w wymiarze niepełnym. Podzielić należy sformułowaną już w treści wywiadu środowiskowego ocenę, że zakres czynności jakie wykonuje M. S. nie wyklucza podjęcia przez niego zatrudnienia. Należy również zwrócić uwagę na znaczną samodzielność osoby niepełnosprawnej. Matka skarżącego porusza się przy pomocy kul łokciowych, nie jest osobą leżącą ani pampersowaną, samodzielnie spożywa posiłki. Mając na uwadze zakres sprawowanej opieki oraz znaczną samodzielność osoby niepełnosprawnej organ II instancji słusznie wskazał brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Dodatkowo należy nadmienić, że w uzasadnieniu decyzji organ II instancji słusznie wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 jest zmiana stanu prawnego polegająca na tym, że nie obowiązuje ograniczenie wiekowe dotyczące momentu powstania niepełnosprawności, przewidziane w pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r.. W swojej decyzji kierował się on utrwalonym orzecznictwem w tym zakresie. Sąd ustalił, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani też innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tak ustalonym stanie faktycznym nie miał znaczenia trafnie podniesiony w skardze zarzut błędnej oceny organu administracji w zakresie terminu obowiązywania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności L. S. męża H. Wskazując przesłanki odmowy przyznania świadczenia Kolegium powołało się na okoliczność pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim z osobą, która nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taka sytuacja stanowiła negatywną przesłankę przyznania świadczenia (zob. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Strona skarżąca zasadnie wywiodła, że orzeczenie L. S. było w momencie wydawania decyzji aktualne ze względu na "przedłużenie" jego ważności przez przepisy COVID-owe. W rozpatrywanej sprawie nie była to jednak jedyna przesłanka odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego okoliczność ta nie miała wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.