II SA/Gd 2745/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Przybielski WSA Janina Guść Protokolant Barbara Kroczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2004 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2000 r. Nr ,,, w przedmiocie nakazu rozbiórki I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2000 r. Nr [...] oraz zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. II SA/Gd 2745/00 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 sierpnia 2000 r. Nr [...] nakazał K. K. wykonanie rozbiórki zjazdu do podpiwniczenia budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. [...] oraz doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 48 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 2000 r. na zapleczu posesji przy ul. [...] w T. stwierdzono, że K. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonał zjazd do podpiwniczenia wraz z powiększeniem otworu w ścianie zewnętrznej, osadzeniem wrót garażowych i ścianami oporowymi. Powyższe prace wykonane zostały na przełomie maja i czerwca 2000 r. Organ I instancji ustalił, że teren zaplecza działki przy ul. [...] stanowi współwłasność i dodatkowym argumentem uzasadniającym nakaz rozbiórki zjazdu jest brak zgody jednego ze współwłaścicieli terenu. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. wskazywał, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją wadliwej oceny stanu faktycznego. Twierdził, że obiekty budowlane przy ul. [...] zostały wybudowane jako pawilony handlowe wraz ze wspólną infrastrukturą na zapleczu działek budowlanych. Infrastruktura ta zgodnie z zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę planie zagospodarowania przedmiotowych działek między innymi obejmuje wspólną drogę umożliwiającą dojazd i dojście do zaplecza poszczególnych pawilonów handlowych, a wykonany zjazd (dojazd) do podpiwniczenia budynku jest fragmentem tej drogi. Do chwili obecnej teren na wspólnej działce nie został zniwelowany np. nasyp w kilku miejscach znajduje się powyżej izolacji budynków, a budowa tej drogi nie została zakończona. Odwołujący wskazał również, że organ architektoniczno - budowlany wydając pozwolenie na użytkowanie nie określił terminu uporządkowania terenu oraz zakończenia budowy tej drogi (art. 59 ust. 2 i 3). Także inne roboty wykończeniowe przy budynku nie zostały zakończone np. schody od strony ul. [...]. Odnosząc się do istoty sprawy odwołujący podniósł zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., albowiem organ I instancji wadliwie ocenił stan faktyczny. W protokole oględzin z dnia 30 czerwca 2000 r. błędnie zapisano, że wykonując zjazd do podpiwniczenia budynku wykonano dwa murki oporowe, gdyż w rzeczywistości jedną stronę tego dojazdu stanowi wysunięta ściana budynku nr [...] a drugą stronę stanowi wcześniej postawiony murek jako element rampy pawilonu handlowego. Odwołujący wskazał, że zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę pawilonu handlowego wykonując zjazd (dojazd) do podpiwniczenia budynku jako fragment niedokończonej drogi na zaplecze budynku usunął jedynie nadmiar gruntu pozostałego po wykopach oraz osadził podwyższone krawężniki. W ocenie odwołującego na wykonanie tych drobnych robót porządkowych na zapleczu działki nie było wymagane dodatkowe pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Wskazał również, że art. 48 ustawy Prawo budowlane może być podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jedynie w stosunku do samowolnie wykonanych obiektów budowlanych lub ich części w rozumieniu art. 3 cyt. ustawy, a nie w stosunku do drobnych robót wykończeniowych i porządkowych wykonywanych w istniejących obiektach budowlanych lub na ich terenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia 28 września 2000r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielając ustalenia i argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ odwoławczy wskazał, że wykonane przez K. K. roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu na wrota garażowe w ścianie piwnicznej zewnętrznej oraz zjazdu do podpiwniczenia obiektu stanowią przebudowę budynku wraz ze zmianą jego architektury oraz zmianą zagospodarowania terenu zaplecza. Ponieważ powyższe roboty budowlane wymagały przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego) w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania sankcji z art. 48 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego określenia wykonanych robót jako wykończeniowych i porządkowych organ II instancji wskazał, że nie można zaliczyć do nich wykonania robót konstrukcyjnych, które spowodowały zmiany w architekturze obiektu i zagospodarowania terenu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z załączonych do akt sprawy decyzji dotyczących zgody na użytkowanie pawilonu handlowego oraz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pawilonu usługowego na budynek mieszkalny nie wynika, że strona miała uporządkować teren i dokończyć budowę drogi na zapleczu działki. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K. ponowił zarzuty zawarte z odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazywał, że w decyzji z dnia 11 maja 1989 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę pawilonu usługowego jako jeden z warunków ww. decyzji przewidziano, że teren wokół pawilonów należy uporządkować i utwierdzić, a do chwili obecnej prace te nie zostały zakończone. Dlatego też uznanie, że ww. roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ważnego pozwolenia na budowę pod rządami starego prawa budowlanego tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wyłączało możliwość zastosowania art. 48 ustawy z 1994 r. Ponadto skarżący wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji bezzasadnie odniósł się do powiększenia otworu w ścianie zewnętrznej budynku i osadzenia drzwi garażowych ponieważ decyzja organu I instancji tej sprawy nie dotyczy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również obowiązek - stosownego rozstrzygania, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności (por. T. Woś "Postępowanie sądowo - administracyjne, W-wa 1996 r., str. 199). W ocenie Sądu w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona decyzja nie może się ostać, choć nie bezpośrednio z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi. Zaskarżoną decyzją organ administracyjny nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanego zjazdu do podpiwniczenia budynku mieszkalnego oraz doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych - bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W przypadku tak zdefiniowanej samowoli budowlanej właściwy organ zobowiązany jest mocą przywołanego wyżej przepisu orzec o nakazie rozbiórki. Rozstrzygający sprawę organ uznał m.in., że wykonanie zjazdu do podpiwniczenia obiektu wymagało dla tego typu prac pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Z treści uzasadnienia decyzji nie wynika jednak z jakich przyczyn przyjęto, że budowa zjazdu stanowi obiekt budowlany lub jego część w rozumieniu art. 48 cyt. wyżej ustawy. Ta okoliczność ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy ustawodawca w innym przepisie (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego) uregulował sposób postępowania "w przypadkach innych niż określone w art. 48", a dotyczących również samowoli budowlanej, polegającej na prowadzeniu bądź wykonaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy). Dlatego też stwierdzić należy, że dla uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego konieczne jest jednoznaczne ustalenie czy zjazd jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, czy też urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 9 cyt. ustawy dojazd jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Przywołany wyżej art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowie obiektu budowlanego. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. (OPS 20/99/ONSA 2000 r. Nr 4, poz. 133) przyjęto, że wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił m.in., że pod pojęciem "urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym" (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) należy rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne w tym oczyszczalnie lub gromadzenie ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Podane przez ustawodawcę przykłady wskazują na związek między tymi urządzeniami, a obiektem budowlanym. Związek ten podlega na występowaniu łącznie obiektu budowlanego z urządzeniami budowlanymi. Sam przejazd sam w sobie jest obiektem budowlanym (budowlą), a charakter urządzenia budowlanego zyskuje przez funkcjonalne związanie z innym obiektem budowlanym. Rozróżnienie zatem, czy przedmiotowy zjazd jest obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, czy też urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ma znaczenie dla zastosowania przez organ administracyjny właściwej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie organ administracyjny nie zajął jednoznacznego stanowiska czy przedmiotowy zjazd do podpiwniczenia budynku jest obiektem budowlanym czy też urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym. Zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, czy organ ten prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego. Okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, przemawiają za przyjęciem, że samowolę budowlaną dokonaną przez K. K. należy zwalczać za pomocą instrumentów prawnych określonych w art. 51 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego. Skoro zatem postępowanie administracyjne winno się toczyć na podstawie art. 51 tej ustawy, to istnieje uzasadniona potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia czy samowolę tę należy zlikwidować poprzez nakaz rozbiórki (art. 51 ust. 1 pkt 1 czy też należy nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że wykonany zjazd powstał jako jeden z warunków decyzji z dnia 11 maja 1989 r. udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu usługowego, w którym zobowiązano inwestora do uporządkowania i utwardzenia terenu wokół pawilonów, wskazać należy, że zgodnie z art. 32 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracyjny winien w sposób jednoznaczny ustalić, czy wykonany przez skarżącego zjazd jest funkcjonalnie związany z obiektem budowlanym i jeżeli tak to na czym to funkcjonalne związanie polega. Ponadto wskazać należy, że wykazanie się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane jest niezbędne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast obiekt lub jego część są już na takim gruncie wybudowane to spory dotyczące tego prawa mają charakter cywilnoprawny i są rozstrzygane przez sądy powszechne. Zatem brak prawa do dysponowania terenem na cele budowlane nie może być powodem orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu na takim terenie (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 2246/99). W świetle przedstawionych wyżej ustaleń faktycznych oraz przytoczonych przepisów prawa materialnego skargę należało uznać za zasadną, co prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto Sąd zgodnie z art. 152 cyt. wyżej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja, a tym samym decyzja organu I instancji, nie mogą być wykonane w całości. Ponieważ art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).