II SA/Gd 277/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. Ł., R. Ł. i S. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi Ł. L. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, 3. przyznaje adwokatowi R. B. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 442,80 zł (czterysta czterdzieści dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 stycznia 2012 r. nr [...] nakazał J. i R. Ł. rozebrać pomieszczenie gospodarcze, mające pełnić funkcję kotłowni, o wymiarach zewnętrznych 3,14 x 4,20 m, samowolnie dobudowane do istniejącego budynku inwentarskiego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości S. K.. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 243, poz. 1623). Uzasadniając wydaną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że podczas przeprowadzonej w dniu 17 grudnia 2010 r. kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych w budynku gospodarczym (inwentarskim) zlokalizowanym na terenie działki nr [...] w S. K., stanowiącej siedlisko rolne, stwierdzono m.in. że do tego budynku gospodarczego (inwentarskiego) dobudowano pomieszczenie gospodarcze o wymiarach gabarytowych około 3,14 m x 4,20 m, wykonane z pustaków betonowych, strop żelbetowy, ocieplenie styropian. W pomieszczeniu zamontowano piec centralnego ogrzewania, podłączony do komina murowanego z cegły ceramicznej pełnej. Przedmiotowe pomieszczenie ma pełnić funkcję kotłowni. Pomieszczenie to wykonane zostało przez J. i R. Ł. bez pozwolenia na budowę. W związku z tym, w dniu 23 grudnia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności dobudowy pomieszczenia gospodarczego do istniejącego budynku inwentarskiego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości S. K., a następnie decyzją z dnia 3 marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), nakazał J. i R. Ł. rozebrać parterowy obiekt gospodarczy (o wymiarach gabarytowych około 3,14 m x 4,20 m) samowolnie dobudowany do istniejącego budynku inwentarskiego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości S. K., z uwagi na to, że inwestorzy nie dokonali wymaganego mocą art. 29 ust 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia jego budowy, a także nie wypełnili nałożonych na nich obowiązków mocą postanowienia z dnia 11 stycznia 2011 r., wydanego na podstawie art. 49b ust 2 ustawy Prawo budowlane. Jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 maja 2011 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że dobudowany budynek jest kotłownią a nie budynkiem gospodarczym, o jakim mowa w § 3 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.), albowiem zamontowano w nim piec centralnego ogrzewania, który podłączono do komina murowanego z cegły ceramicznej pełnej. Natomiast budowa kotłowni wymaga uzyskania pozwolenia na budowę a nie dokonania zgłoszenia. Brak pozwolenia obligował z kolei organ do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 48 ustawy Prawo Budowlane a nie w trybie art. 49b tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, postanowieniem z dnia 5 lipca 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (DZ.U. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), wstrzymał roboty budowlane prowadzone na terenie działki nr [...] w miejscowości S. K. przy dobudowie parterowego budynku gospodarczego do istniejącego budynku inwentarskiego oraz nałożył na J. i R. Ł. obowiązek przedłożenia, w terminie 150 dni licząc od dnia otrzymania postanowienia, wskazanych dokumentów, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postanowieniu tym organ I instancji poinformował zobowiązanych, że przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów będzie traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych a po sprawdzeniu złożonej dokumentacji, a przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organ ustali wysokość opłaty legalizacyjnej. Ponieważ zobowiązani nie wykonali obowiązku określonego postanowieniu z dnia 5 lipca 2011 r., organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2012 r. wnieśli S. T. oraz J. i R. Ł., podnosząc, że nie są w stanie uiścić wskazanej w postanowieniu kary, a przedmiotowe pomieszczenie jest im niezbędne do codziennego życia. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 21 marca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, a podnoszone w odwołaniu argumenty dotyczące niemożności opłacenia opłaty legalizacyjnej, złych warunków bytowych czy też złych relacji rodzinnych, nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. S. T. oraz J. i R. Ł. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując na swą trudną sytuację rodzinną i mieszkaniową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2012 r., nakazującą J. i R. Ł. rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 3,14 m x 4,20 m, mającego pełnić funkcję kotłowni, samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości S. K.. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym: 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W świetle przytoczonej wyżej regulacji zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Nakaz rozbiórki obiektu może być zatem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, przy czym dowodzenie okoliczności wymienionych w ust. 2 art. 48 obciąża samowolnego inwestora. W ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego, a decyzje zarówno organu I, jak i II instancji, są zgodne z prawem. Przede wszystkim zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że na dobudowanie do istniejącego budynku inwentarskiego obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 3,14 m x 4,20 m, mającego pełnić funkcję kotłowni, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Z art. 28 ust 1 ustawy wynika zatem jednoznacznie, że każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba, że ustawodawca w art. 29 – 31 ustawy wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych. Roboty budowlane, polegające na dobudowaniu do budynku inwentarskiego obiektu budowlanego, który ma pełnić funkcję kotłowni, nie zostały wymienione w katalogu zawartym w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Nie można ich przede wszystkim zaliczyć do, określonej w art. 29 ust 1 pkt 1, budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowe: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, b) płyt do składowania obornika, c) szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, d) naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 4,50 m, e) suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2. W przywołanym pkt 1 art. 29 ust 1 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną, uzupełniającą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Spełnienie jednoczesne i łączne wszystkich tych elementów jest warunkiem stosowania powyższego przepisu, przy czym pojęcie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną nie zostało zdefiniowane w ustawie a odpowiada pojęciu budowli rolniczych zdefiniowanemu w § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (DZ.U. nr 132, poz. 877 ze zm.), zgodnie z którym budowle rolnicze to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonkę, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu (zob. A. Despot – Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo Budowlane. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, str. 211). Ponieważ obiekt budowlany, który ma pełnić funkcję kotłowni nie odpowiada definicji budowli rolniczych, w sprawie nie mógł mieć zastosowania przywołany art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania również art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem budynek "wolno stojący" to budynek, którego żadna ze ścian nie stanowi jednocześnie ściany innego budynku i który nie przylega do innego obiektu budowlanego; to samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych; budynek wolno stojący to budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ z treści protokołu z przeprowadzonej w dniu 17 grudnia 2010 r. kontroli na działce nr 200/4 w Starej Kiszewie, wynika, że obiekt budowlany o wymiarach 3,14 m x 4,20 m, wykorzystuje w swojej konstrukcji przylegający budynek inwentarski, brak jest podstaw do uznania, że jest obiektem wolno stojącym, do którego mógłby znajdować zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też słusznie orzekające w sprawie organy przyjęły, że na dobudowanie do istniejącego budynku inwentarskiego obiektu budowlanego o wymiarach 3,14 m x 4,20 m, mającego pełnić funkcję kotłowni, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazać przy tym należy, że z akt administracyjnych wynika, że budynek inwentarski, do którego dobudowano stanowiący przedmiot niniejszego postępowania obiekt budowlany pełniący funkcję kotłowni, został jednocześnie przebudowany na pomieszczenia mieszkalne. Organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że inwestorzy nie uzyskali wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, mającego pełnić funkcję kotłowni, prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skutkiem tego zasadnie postanowieniem z dnia 5 lipca 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów wskazanych robót budowlanych, tj. na J. i R. Ł., obowiązek przedstawienia, w terminie 150 dni od dnia otrzymania tego postanowienia, dokumentów określonych w art. 48 ust 3 Prawa budowlanego, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Inwestorzy w postanowieniu tym zostali pouczeni również o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków a także o tym, że przedłożenie w wyznaczony terminie dokumentów będzie traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w postanowieniu terminu, inwestorzy nie przedstawili wymaganych postanowieniem z dnia 5 lipca 2011 r. dokumentów. Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust 4 w zw. z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wyjaśnić należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Również sytuacja osobista, rodzinna i materialna, która spowodowała dopuszczenie się samowoli budowlanej nie mogły sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 987/96, niepubl.). Z tych też względów nie mogą zostać uwzględnione zarzuty skargi dotyczące trudnej sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej skarżących. W rezultacie powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2012 r. odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjnyf, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę jako niezasadną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm).