II SA/Gd 2778/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Stowarzyszenia Kupców, Producentów i Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr 11 w G. oraz Targowiska Hurtowego w G. Sp. z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 16 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie wznowienia postępowania od decyzji w sprawie nakazu rozbiórki postanawia - odrzucić skargi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem opartym na art. 150 par. 1 i art. 149 par. 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. nakazującej Piotrowi S. rozbiórkę samowolnie postawionego obiektu budowlanego na terenie Targowiska Miejskiego nr 11 w G. przy ulicy R. 7. Po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 151 par. 1 pkt 1 w związku z art. 146 par. 2 Kpa zaskarżoną decyzją odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji o utrzymaniu w mocy nakazu rozbiórki. W decyzji tej zawarto pouczenie, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stronom służy prawo wniesienia skargi bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Stosując się do tego pouczenia Stowarzyszenie Kupców, Producentów Rzemieślników Targowiska Miejskiego nr 11 w G. oraz "Targowisko Hurtowe w G." spółka z o.o. wniosły skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o ich oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć czy w świetle zasady ogólnej postępowania administracyjnego, przewidującej, że postępowanie to jest dwuinstancyjne /art. 15 Kpa/, od zaskarżonej decyzji przysługiwała bezpośrednio skarga do Sądu, czy też odwołanie do organu wyższego stopnia /art. 127 par. 1 Kpa/. Związane jest to z koniecznością dokonania oceny czy decyzja organu odwoławczego, który był właściwy w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 150 par. 1 Kpa, wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 par. 1 i par. 2 Kpa, jest decyzją wydaną w pierwszej instancji, czy też decyzją ostateczną. Sprawa zaskarżalności do Sądu decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym była sporna zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie. Zdaniem J. Borkowskiego /Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, str. 225-226/ prawo odwołania przysługiwało jedynie od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na brak przesłanek wznowieniowych /art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa/ i od decyzji stwierdzającej wydanie takiej decyzji z naruszeniem prawa. Natomiast od decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję ostateczną i rozstrzygającej o istocie sprawy odwołanie nie przysługiwało, gdyż zastępowała ona poprzednią decyzję ostateczną. W kolejnym wydaniu tego Komentarza /Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989, str. 246-247/ zmieniono to stanowisko, co do drugiej sytuacji stwierdzając, że gdy wyniki wznowionego postępowania potwierdzą istnienie przesłanek wznowieniowych, to organ uchyla w całości dotychczasową decyzję i wydaje w jej miejsce nową. Z istoty wznowienia wynika, że nową decyzję wydaje się w sytuacji jakby sprawa jeszcze nie była w ogóle rozstrzygana. Będzie to decyzja wydana w pierwszej instancji, od której odwołanie przysługuje stosownie do art. 127 Kpa. Odmienne stanowisko w omawianym zakresie prezentował W. Dawidowicz wskazując, że wszystkie decyzje w postępowaniu wznowieniowym mają charakter orzeczeń pierwszej instancji służy od nich odwołanie. /W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, str. 247-248/. Z kolei B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000 str. 614, wychodzi z założenia, iż każda sprawa wznowienia postępowania jest sprawą administracyjną podlegającą rozpatrzeniu zgodnie z regułami wyznaczonymi przepisami Kpa. B. Adamiak powołując się na art. 78 Konstytucji RP uważa, iż nie może być żadnych wyłączeń od prawa odwołania się od decyzji wydanych przez organ administracyjny, który orzekając w ostatniej instancji wznowił postępowanie i wydał decyzję. Nie można wprowadzać ograniczeń w prawie do odwołania jedynie na podstawie wykładni przepisu. To stanowisko akceptuje M. Jaśkowska /M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 847/ uważając, że nie ma już wątpliwości, iż decyzje wydawane w postępowaniu wznowieniowym są decyzjami wydanymi w pierwszej instancji. Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmuje Mariusz Bogusz /Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1997, str. 122-123/. Kwestia ta, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie, była również przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego, który w uchwale całej Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 /OSNC 1985 nr 10 poz. 143/ przyjął, że: "Decyzja organu administracji państwowej uchylająca albo zmieniająca ostateczną decyzję tego organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nieważność /art. 154-155, art. 161-163 oraz art. 156 Kpa/, jak również decyzja wydana w ramach przepisów o wznowieniu postępowania przez organ pierwszej instancji /art. 150 par. 1 Kpa/ jest decyzją wydaną w pierwszej instancji." Sąd Najwyższy uznał, że jeżeli chodzi o instytucję wznowienia postępowania, to odpowiedź na pytanie, czy decyzja wznawiająca postępowanie jest decyzją pierwszej instancji czy też decyzją ostateczną, od której środek odwoławczy nie przysługuje, zależy od tego, czy postępowanie wznowione zostało przed organem pierwszej instancji, czy też w ostatniej instancji. W pierwszej sytuacji nowa decyzja będzie nieostateczna i zaskarżalna jak każda decyzja, jeżeli zaś postępowanie wznowiono w ostatniej instancji, to nowa decyzja wydana we wznowionym postępowaniu głównym będzie ostateczna. Odmienny wniosek stwarzałby dla stron prerogatywę w postaci dodatkowej instancji, co byłoby niezgodne z konsekwentnie przestrzeganą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto z kolei, że: "Na decyzję wydaną w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 par. 1 Kpa przysługuje odwołanie, a nie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego." /postanowienie NSA , z dnia 27 lipca 1998 r. I SA/Wr 20/97 - nie publ./. Dotychczasowe wątpliwości wynikają w zasadzie jedynie z tego, że art. 150 par. 1 Kpa za organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 Kpa uznaje organ wydający decyzję w ostatniej instancji. Z przepisu tego nie można jednak bez zastrzeżeń wywieść, iż może on jednocześnie stanowić podstawę wykładni prowadzącej do ograniczenia dwuinstancyjności postępowania /art. 15 Kpa/. Na pewno za przyjęciem dwuinstancyjnego orzekania nawet wówczas, gdy decyzję w ostatniej instancji wydawał organ odwoławczy, przemawia argumentacja, jaka wynika z przytoczonych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa. Sąd nie podziela w omawianej kwestii stanowiska Sądu Najwyższego, bowiem postępowanie w sprawie wznowienia nie jest kontynuacją postępowania dotychczasowego, lecz postępowaniem w nowej sprawie. Cytowany pogląd Sądu Najwyższego nie znalazł w uchwale szerszego uzasadnienia. Nie wystarczy bowiem odwołać się do obawy o stworzenie dla stron prerogatywy trzeciej instancji, ponieważ jak wynika z dotychczasowych rozważań problem dotyka charakteru decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Trzeba się zgodzić z tym zapatrywaniem, które w decyzjach tych widzi decyzje nowe, dotąd nie będące przedmiotem rozstrzygnięcia i to zarówno, co do podstaw wznowieniowych jak i orzekania co do istoty. Zasadny jest w ocenie Sądu pogląd, że postępowanie w sprawach wznowienia prowadzone w trybie art. 145 i nast. Kpa, jako postępowania nadzwyczajne, nie powoduje odrębności w zakresie postępowania odwoławczego. Każda zatem decyzja wydana w tym trybie powoduje, że stosuje się w pełnym zakresie i bez wyjątków art. 15 Kpa, co prowadzi do wniosku, iż od wydanej w tym trybie decyzji przysługuje zawsze odwołanie do organu wyższego stopnia /art. 127 par. 1 Kpa/, a gdy decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze - środek odwoławczy przewidziany w art. 127 par. 3 Kpa. Niezależnie zatem od błędnego pouczenia, jakie zamieszczono w zaskarżonej decyzji, strona skarżąca nie była uprawniona do wniesienia skargi bezpośrednio do Sądu, gdyż w świetle art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skarga taka, z powodu niewyczerpania służących skarżącym w postępowaniu administracyjnym środków odwoławczych, jest niedopuszczalna, co prowadzić musiało do jej odrzucenia na podstawie art. 27 ust. 2 tej ustawy. Wyjaśnić należy skarżącym, że zgodnie z art. 112 Kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skarżący są zatem uprawnieni do złożenia takiego odwołania w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, które łącznie z wnioskiem o przywrócenie terminu /art. 58 par. 1 i par. 2 Kpa/ można wnieść do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G.