II SA/Gd 278/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek – Rak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania dotyczącego wybudowania obiektu budowlanego oddala skargę. Skarga M. L. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 marca 2019 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 4 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności wybudowania na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny W., gmina K., budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z urządzeniami budowlanymi z nim integralnie związanymi. W dniu 25 stycznia 2019 r. skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na toczącą się procedurę uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego W., gmina K., działka nr [..] (uchwała Rady Gminy z 30 marca 2018 r., nr [..]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 26 lutego 2018 r., wydanym na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania wyjaśniając, że nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 k.p.a. Dla terenu, na którym znajduje się działka nr [..] w W., gmina K., obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z 15 września 2006 r., nr VII/346/06. Tym samym, przystąpienie organu Gminy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego W. nie spełnia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wnieśli zażalenie podnosząc, że zapisy w planie, po jego uchwaleniu, pozwolą im zalegalizować obiekt budowlany, znajdujący się na terenie działki nr [..]. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 20 marca 2019 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia wskazując, że z art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, o czym organ I instancji prawidłowo pouczył strony. We wniesionej do sądu skardze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości zarzucając, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z przepisu tego wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, podczas, gdy przysługuje ono na podstawie art. 101 § 3 k.p.a., ponieważ jest to postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 marca 2019 r. wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe przepisy określają obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy wniesienie przez skarżących zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest w ogóle dopuszczalne. W doktrynie ustalono, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). W ocenie sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 lutego 2018 r. z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość jego zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei, art. 101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Jak wskazał organ, pierwotna treść art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu ustalonym przed wejściem w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), wywoływała początkowo wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie jednakże na gruncie cytowanego wyżej brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie przysługuje natomiast zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16, postanowienie NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 933/17, postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść art. 101 § 3 k.p.a. należy bowiem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. "w sprawie zawieszenia postępowania" oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, czyli: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia zarówno wykładnia celowościowa jak i systemowa (zob. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2014, sygn. akt II GSK 1651/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości przy wykładni art. 101 § 3 k.p.a. wynikały zaś z faktu, że w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, iż zażalenie przysługiwało na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia wszystkich możliwych postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00 - ONSA nr 4 z 2000, poz. 137). W tej sytuacji dodanie ww. ustawą nowelizującą k.p.a. z 3 grudnia 2010 r. w art. 101 § 3 k.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" jedynie słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" mogło budzić wątpliwości. Skoro bowiem przyjmowano, że zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczał wszystkie możliwe rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania, to dodanie po nim określenia dotyczącego jednego tylko z możliwych rozstrzygnięć mogło wydawać się mylące. Nie można jednak w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czyli na takie postanowienia, które tworzą procesową przeszkodę do jego prowadzenia lub podjęcia, stanowiąc wyraz opozycji do zasady szybkości postępowania. Prawidłowo zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżących zażalenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.