II SA/Gd 279/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia 8 września 2006 roku, nr [...], Burmistrz Miasta, po rozpatrzeniu wniosku D. G. z dnia 1 września 2006 roku, przyznał zaliczkę alimentacyjną na D. G. w kwocie 280 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2007 roku. Decyzją z dnia 12 stycznia 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 7, art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 i 10a, art. 2 pkt 5 oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U z 2005 roku, nr 86, poz. 732) w związku z art. 3 pkt 1, 2, 10 i 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2003 roku, nr 228, poz. 2255 ze zm.), Burmistrz Miasta zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że z dniem 25 grudnia 2006 roku uchylił ją poprzez wstrzymanie wypłaty zaliczki alimentacyjnej na D. G. w związku z zawarciem przez D. G. związku małżeńskiego z D. M. W dniu 7 sierpnia 2008 roku D. M. (wcześniej G.) złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek, w którym, w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisów odbierających prawo mężatkom do świadczenia na dzieci pozostające pod opieką matki – mężatki w sytuacji gdy alimenty zamiast od zobowiązanego ojca w przeszłości płacił Fundusz Alimentacyjny, zwróciła się o wznowienie postępowania w jej sprawie i wypłatę należnych świadczeń od dnia wstrzymania wypłaty. Postanowieniem z dnia 1 września 2008 roku - wydanym na podstawie art. 145 a, art. 147 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) Burmistrz Miasta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 12 stycznia 2007 roku, nr [...]. Następnie - decyzją z dnia 19 stycznia 2009 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 2 pkt 5 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 10 i 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz § 2 i § 14-19 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881) uchylił decyzję wstrzymującą wypłatę zaliczki alimentacyjnej z dnia 12 stycznia 2007 roku, nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 145a § 2 k.p.a. i wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 roku, sygn. akt P 18/06, uznający za niezgodne z Konstytucją art. 2 pkt 5 lit. a oraz art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomijają prawo do zaliczki alimentacyjnej osób wychowywanych przez osoby w związku małżeńskim oraz osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Organ stwierdził także, iż wyrok powyższy wszedł w życie w dniu 7 lipca 2008 roku, a dnia 7 sierpnia 2008 roku do ośrodka pomocy społecznej wpłynął wniosek D. M. o wznowienie wypłaty zaliczki alimentacyjnej w związku z treścią powyższego wyroku Trybunału. Organ wyjaśnił także, iż uchylenie decyzji wstrzymującej wypłatę zaliczki alimentacyjnej z dnia 12 stycznia 2007 roku, nr [...], powoduje, iż wnioskodawczyni zostanie wypłacona - na podstawie decyzji Burmistrz Miasta z dnia 8 września 2006 roku, nr [...], zaliczka alimentacyjna za okres od stycznia 2007 roku do sierpnia 2007 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji D. M. wniosła o "uzupełnienie zaskarżonej decyzji o decyzję powodującą wypłatę zaliczki alimentacyjnej za okres płatności od 01.09.2007r." W uzasadnieniu podniosła, że decyzją z 2007 roku organ I instancji formalnie pozbawił ją zaliczki alimentacyjnej tylko za okres do dnia 31 sierpnia 2007 roku, lecz w rzeczywistości pozbawił ją także zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 września 2007 roku. Wskazała, że w dalszym ciągu domaga się wypłaty zaliczki alimentacyjnej od dnia 1 września 2007 roku. Decyzją z dnia 6 marca 2009 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 pkt 5 lit. a i art. 18 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, przy zastosowaniu art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło treść przepisów regulujących tryb wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdziło, że organ administracji publicznej - widząc podstawę do wznowienia postępowania, po wydaniu w tym przedmiocie postanowienia, rozpatruje sprawę zakończoną decyzją ostateczną i - zależnie od jego wyników, na nowo orzeka o istocie sprawy. Jednakże orzeczenie zapadłe w tym trybie może być wydane wyłącznie w zakresie, w którym orzekano poprzednio decyzją, która stała się ostateczna. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 12 stycznia 2007 roku, która uchylała z dniem 25 grudnia 2006 roku decyzję przyznającą prawo do zaliczki alimentacyjnej – wstrzymując jej wypłatę od dnia 1 stycznia 2007 roku, zatem rozpoznanie wniosku strony mogło dotyczyć tylko postępowania, w którym wydano decyzję uchylającą decyzję z dnia 8 września 2006 roku (przyznającą zaliczkę alimentacyjną na okres od dnia 1 września 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2007 roku). Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo przyjął, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 roku, sygn. akt P 18/06, bezpodstawne okazało się odebranie prawa do zaliczki alimentacyjnej z powodu zawarcia przez stronę związku małżeńskiego w dniu 25 grudnia 2006 roku. Należało zatem usunąć z obrotu prawnego decyzję z dnia 12 stycznia 2007 roku pozbawiającą stronę zaliczki alimentacyjnej za wskazany wyżej okres. Decyzja organu mogła przy tym dotyczyć jedynie orzeczenia, którym uchylono decyzję przyznającą zaliczkę alimentacyjną. Nie było możliwe wznowienie postępowania za okres nie objęty decyzją z dnia 8 września 2006 roku, to jest za okres po dniu 31 sierpnia 2007 roku. Brak ostatecznej decyzji orzekającej o przyznaniu lub odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej za kolejne okresy nie pozwalał bowiem na wznowienie postępowania w tym zakresie. Kolegium wskazało nadto na art. 10 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym przyznanie zaliczki mogło nastąpić jedynie decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. Przez okres zasiłkowy należy rozumieć okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do której odwołuje się przepis art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Kolegium wyjaśniło nadto, że decyzja organu I instancji skutkuje usunięciem z obrotu prawnego decyzji z dnia 12 stycznia 2007 roku. W wyniku jej uchylenia wykonaniu podlegać będzie w pełnym zakresie decyzja z dnia 8 września 2006 roku - przyznająca zaliczkę alimentacyjną. W skardze na powyższą decyzję D. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organów do wydania decyzji o wypłacie zaliczki alimentacyjnej na D. G. za okres od 1 września 2007 roku do 31 sierpnia 2008 roku. Uzasadniając skargę stwierdziła, że organ I instancji, wydając decyzję z dnia 12 stycznia 2007 roku, faktycznie pozbawił ją zaliczki alimentacyjnej za dwa okresy płatności, ponieważ spowodował, że nie złożyła wniosku obejmującego kolejny okres rozliczeniowy albowiem uznała, iż nie jest do tego uprawniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 1 czerwca 2009 roku skarżąca stwierdziła, że jej pismo inicjujące wznowienie postępowania w sprawie zaliczki alimentacyjnej z dnia 7 sierpnia 2008 roku jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania za okres do dnia 31 sierpnia 2007 roku i wnioskiem o ustalenie prawa do zaliczki za okres od dnia 1 września 2007 roku. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2009 roku - utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 19 stycznia 2009 roku, którą organ I instancji uchylił decyzję wstrzymującą wypłatę zaliczki alimentacyjnej z dnia 12 stycznia 2007 roku, nr [...]. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Sąd - mając na uwadze treść cyt. powyżej art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zmuszony był zatem ograniczyć się jedynie do zbadania prawnych przesłanek jej wydania. Wbrew oczekiwaniu skarżącej, nie był natomiast uprawniony do rozstrzygania merytorycznie o zasadności jej żądań dotyczących wypłaty zaliczki alimentacyjnej na D. G. za okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku, które powyższymi rozstrzygnięciami nie zostały objęte. Sąd miał przy tym na uwadze, iż aktem zaskarżonym w niniejszej sprawie była decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżącej D. M. z dnia 7 sierpnia 2008 roku, z którego treści wynikało, że skarżąca domaga się wznowienia postępowania w jej sprawie w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 roku i wypłaty zaliczki alimentacyjnej od dnia wstrzymania jej wypłaty. Decyzją wstrzymującą wypłatę zaliczki alimentacyjnej na rzecz skarżącej była decyzja z dnia 12 stycznia 2007 roku, mocą której Burmistrz Miasta uchylił z dniem 25 grudnia 2006 roku decyzję własną z dnia 8 września 2006 roku o przyznaniu skarżącej zaliczki alimentacyjnej na okres od dnia 1 września 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2007 roku. Słusznie zatem organ pierwszej instancji potraktował pismo skarżącej jako podanie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją organu z dnia 12 stycznia 2007 roku. Jednocześnie wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie składała wniosku o przyznanie zaliczki alimentacyjnej na kolejny okres zasiłkowy, jak również nie wydano w tym przedmiocie jakichkolwiek decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w świetle brzmienia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm. – dalej jako ustawa), zgodnie z którym prawo do zaliczki organ ustala począwszy od miesiąca, w którym został złożony u komornika sądowego wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. Okres zasiłkowy, zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 2 ustawy, oznacza okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do zaliczki alimentacyjnej. Mieć przy tym należy na względzie, że przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie na mocy art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.). Rozpatrując zatem sprawę w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia 12 stycznia 2007 roku, organ pierwszej instancji był zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej zasadności uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zaliczkę alimentacyjną na okres od dnia 1 września 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2007 roku, poprzez wstrzymanie wypłaty tego świadczenia od dnia 25 grudnia 2006 roku, to jest od daty zawarcia przez skarżącą związku małżeńskiego. Wskazać w tym miejscu należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stwarzającym możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, zostało dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). W przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., jest możliwe, gdy w sprawie toczyło się postępowanie zwykłe zakończone decyzją ostateczną, a jego celem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości wydanej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe określają przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którymi organ po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, bądź też w przypadku gdy nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z przytoczonych przepisów wynika, że po uchyleniu decyzji w postępowaniu wznowieniowym, ponowne rozstrzygnięcie zapada w takim zakresie, jakiego dotyczyła uchylona decyzja. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 roku, sygn. akt P 18/06 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 2 pkt 5 lit. a ustawy w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo do zaliczki alimentacyjnej osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, za niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzja ostateczna z dnia 12 stycznia 2007 roku, którą organ pierwszej instancji uchylił, poprzez wstrzymanie wypłaty, decyzję przyznającą skarżącej prawo do zaliczki alimentacyjnej na córkę D. G., została wydana z powołaniem się na treść art. 2 pkt 5 lit. a ustawy, podlegała zatem uchyleniu w postępowaniu wznowieniowym. Zasadnie przy tym organy ograniczyły się jedynie do uchylenia wadliwej decyzji, ponieważ dla zrealizowania celu prowadzonego postępowania wznowieniowego, jakim było przywrócenie skarżącej prawa do zaliczki alimentacyjnej za okres objęty pierwotnym rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Burmistrza Miasta z dnia 8 września 2006 roku, nr [...], zbędnym było podejmowanie kolejnej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W wyniku uchylenia decyzji z dnia 12 stycznia 2007 roku w obrocie prawnym zaczęła bowiem na nowo funkcjonować decyzja z dnia 8 września 2006 roku przyznająca skarżącej prawo do zaliczki alimentacyjnej na okres od dnia 1 września 2006 roku do dnia 31 sierpnia 2007 roku. Odnośnie zarzutów skarżącej, dotyczących braku rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji o zaliczce alimentacyjnej za okresy zasiłkowe następujące po okresie zasiłkowym 2006/2007, a w szczególności za okres od 1 września 2007 roku do 31 sierpnia 2008 roku, Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Okresy te nie mogły być bowiem objęte rozstrzygnięciem wydanym w ramach rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 12 stycznia 2007 roku - uchylającą wcześniejszą decyzję, która przyznawała prawo do zaliczki alimentacyjnej wyłącznie na okres zasiłkowy 2006/2007. Organ administracji publicznej rozstrzygający w przedmiotowym postępowaniu nie mógł zatem orzekać w innym zakresie. Ewentualne rozstrzygnięcie o prawie skarżącej do zaliczki alimentacyjnej za kolejne okresy zasiłkowe mogłoby zapaść w postępowaniu wznowieniowym jedynie w sytuacji istnienia ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej w przedmiocie zaliczki za te okresy. Jak to już jednak wyżej wskazano, decyzja taka nie została wydana, czego skarżąca nie kwestionowała. Sąd miał przy tym na uwadze, iż nawet gdyby uznać, że pismo skarżącej z dnia 7 sierpnia 2008 roku, oprócz żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia 12 stycznia 2007 roku, zawierało również wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 września 2007 roku, to jest na kolejny okres zasiłkowy, to rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie mogłoby zapaść w decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania, lecz jedynie w ramach odrębnego postępowania zwyczajnego, a zwalczanie braku takiego rozstrzygnięcia dopuszczalne jest wyłącznie w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, po uprzednim wyczerpaniu trybu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonego w art. 37 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę D. M. za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.