II SA/Gd 279/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 28 grudnia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 marca 2019 r., nr [..], na mocy której Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 28 grudnia 2017 r., nr [..], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejscami parkingowymi oraz bilboardem reklamowym, na terenie działki o nr [..] położonej w miejscowości P., gmina Z. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. K. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejscami parkingowymi oraz bilboardem reklamowym na działce o nr [..] w miejscowości P., gmina Z. Parametry techniczne planowanej inwestycji określił następująco: powierzchnia zabudowy – do 620 m2, kubatura do 3000 m3, ilość kondygnacji nadziemnych – 1, dach dwu lub wielospadowy, nachylenie połaci dachowej 15 – 45 stopni, pokrycie dachu – blachodachówka. W odpowiedzi na wezwanie organu wnioskodawca doprecyzował parametry planowanej inwestycji w zakresie jej wysokości – maksymalnie do 8 m oraz wymiary bilboardu reklamowego (planszy) – 5 m x 2,5 m oraz wysokości konstrukcji – 4 m. W decyzji z 28 grudnia 2017 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 tekst jedn. ze zm., powoływanej dalej jako u.p.z.p.), w którym wskazane są przesłanki, jakie musi spełniać planowana inwestycja, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wskazał dalej Wójt, inwestor planuje realizację inwestycji o powierzchni do 620 m2. Dla analizowanego terenu (obwiednia 135 m od krawędzi działki) średni współczynnik zabudowy działki wynosi około 16%. Działka nr [..] według wypisu z ewidencji gruntów ma powierzchnię 2096 m2. Dla budowy obiektu o powierzchni do 620 m2 średni wskaźnik zabudowy wynosiłby zatem około 30%. W tej zaś sytuacji, wnioskowana powierzchnia zabudowy nie jest zgodna ze średnią powierzchnią zabudowy budynków w obszarze analizowanym. Zdaniem Wójta oznacza to, że nie jest spełniony jeden z warunków umożliwiających uwzględnienie wniosku, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji parametru wskaźnika intensywności zabudowy występującej w obszarze analizowanym. M. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący zarzucił brak przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej, niezrozumiałe uzasadnienie decyzji, uniemożliwiające jej weryfikację oraz brak wykazania sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją już istniejących obiektów w obszarze analizowanym. W decyzji z 19 marca 2018 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił w pierwszej kolejności okoliczności faktyczne sprawy, tj. opis planowanego przedsięwzięcia, a następnie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew zarzutom odwołania, do decyzji dołączono wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do wymogów § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Natomiast pełna analiza urbanistyczna wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, znajduje się w aktach sprawy prowadzonych przez organ I instancji. Analiza ta zawiera wszelkie dane wymagane przepisami prawa, pozwalające na dokonanie wyczerpujących ustaleń w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Z analizy tej wynika, że w granicach obszaru analizowanego położone działki zabudowane, są zabudową mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz budynki usługowe. Wbrew twierdzeniom odwołującego z analizy wcale nie wynika, że nie został dochowany warunek kontynuacji funkcji, gdyż ten jest spełniony, lecz nie został zachowany warunek kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy, który obok konieczności kontynuacji funkcji, uzupełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa. Kolegium podkreśliło, że zasada dobrego sąsiedztwa, wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymaga, by nowa zabudowa kontynuowała nie tylko funkcję zabudowy otaczającej teren inwestycji, lecz również parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Brak kontynuacji cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym przez nową zabudowę oznacza niespełnienie warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W powołanym wyżej rozporządzeniu w przepisach §§ 4-8 uregulowano zasady ustalania parametrów i wskaźników zabudowy. I tak zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Kolegium opisało wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym ze wskazaniem intensywności wykorzystania ich terenu. Z wyliczenia tego wynika, że dla analizowanego terenu średni współczynnik zabudowy działki wynosi ok. 16%. Wniosek dotyczy budowy budynku handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą o powierzchni zabudowy do 620 m2, w tym miejsca parkingowe oraz billboard, zatem wskaźnik zabudowy wynosiłby około 30%. Wskaźnik ten nie jest więc zgodny ze średnią wartością tego parametru zabudowy istniejącą w obszarze analizowanym, a zatem nie został spełniony warunek kontynuacji intensywności wykorzystania terenu. Z analizy nie wynika, aby w ramach wyjątku dopuszczono inny wskaźnik intensywności wykorzystania terenu. Wskazać należy, że teren inwestycji leży w grupie działek otoczonej drogami dojazdowymi, tworzącej pewną zurbanizowaną całość. Żadna z działek zabudowanych znajdujących się w tej grupie nie ma współczynnika intensywności zabudowy wynoszącego ok. 30%, do którego mógłby nawiązać ów parametr nowej zabudowy. Zdecydowaną większość działek zabudowanych w obszarze analizowanym stanowią działki o niskim współczynniku intensywności zabudowy. Kolegium podkreśliło, że parametr intensywności wykorzystania terenu planowanej inwestycji został ustalony w sposób wskazany w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten reguluje zasadę ustalania przedmiotowego parametru i jego zastosowanie nie wymaga uzasadnienia. Natomiast odstąpienie od tej zasady na rzecz wyjątku, określonego w ust. 2 § 5 rozporządzenia takiego uzasadnienia wymaga pod kątem wykazania specyficznych uwarunkowania istniejących w obszarze analizowanym. W tej sprawie zaś analiza nie zawiera wyjątku o zasady wskazanej w § 5 ust. 2 rozporządzenia, czego nie można uznać za naruszenie prawa. W skardze na powyższą decyzję M. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że planowana inwestycja nie spełnia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż nie jest zgodna z parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy, a co za tym idzie nie kontynuuje cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, 2) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezastosowanie i nie wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki tj. wskaźnika innego niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, 3) § 9 ww. rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i załączenie przez organ pierwszej instancji do decyzji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w sposób ogólnikowy, nie pozwalający na weryfikację stanowiska organu i zastąpienie tej analizy przez organ drugiej instancji opisem zagospodarowania terenu umieszczonym w uzasadnieniu decyzji; 4) a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 76 § 1 , 77 § 1, 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, niewskazanie przesłanek czy analiz, które pozwalałyby na uznanie stanowiska organu za słuszne, zwłaszcza w zakresie uznania, że przekroczenie parametru średniej powierzchni zabudowy jest cechą uniemożliwiającą ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podczas gdy wszystkie inne cech pozostają zgodne z funkcją zabudowy na przedmiotowym terenie a także nie podaniu wyników analiz i badań uzasadniających odmowę decyzji o warunkach zabudowy i dowolne przyjęcie własnych rozważań jako wystarczających do uzasadnienia wydanej decyzji. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew temu co wskazało Kolegium, w obszarze zabudowanym znajdują się trzy działki, których wskaźnik intensywności zabudowy przekracza 30 %. W takiej sytuacji organ powinien był zastosować § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza możliwość przekroczenia średniej wielkości tego wskaźnika, jeśli to wynika z analizy. Skarżący podkreślił, że intensywność wykorzystania terenu to tylko jeden z parametrów charakteryzujących inwestycję, które bada organ wydając decyzję o warunkach zabudowy. Planowana przez niego inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy występującą na działkach sąsiednich. Jednocześnie skarżący wskazał, że pojęcie kontynuowania funkcji nie może być rozumiane dosłownie jako idealne powielenie inwestycji na sąsiednich działkach, lecz w sposób który uwzględnia cel planowania przestrzennego, tj. powstrzymanie powstawania zabudowy, której nie da się pogodzić z już istniejącą. Tak zaś nie jest w przypadku inwestycji skarżącego. Odmowa ustalenia na jego rzecz warunków zabudowy w sytuacji, gdy jego inwestycja spełnia warunki określone ustawowo oznacza ograniczenie przysługującego prawa własności, chronionego na podstawie art. 21 i 64 Konstytucji RP. W kwestii naruszenia prawa procesowego skarżący wskazał, że organy w swoich decyzjach nie uzasadniły w sposób zgodny z opisanym w § 9 rozporządzenia sposobem postępowania, na jakiej podstawie uznały, że inwestycja nie spełnia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. Jego zdaniem nadto sporządzona analiza urbanistyczna ma charakter ogólnikowy i uniemożliwia odniesienie się do zebranego materiału dowodowego, a decyzje nie zawierają wyjaśnienia, dlaczego nie może zostać zastosowany inny średni wskaźnik zabudowy, jak to wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - w dalszej części w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo, a zarzuty skargi są uzasadnione. W ocenie Sądu decyzje powyższe zostały wydane z takimi naruszeniami przepisów, w tym przepisów postępowania, które uzasadniają ich uchylenie przez Sąd. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 stycznia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z 28 grudnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..] w P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego z parkingiem i bilboardem reklamowym. Materialnoprawną podstawą decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy u.p.z.p., a w szczególności przepis art. 61 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kluczowe dla ustalenia powyższych przesłanek jest prawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, powoływane dalej jako rozporządzenie) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W myśl § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przepisy § 4-9 rozporządzenia z kolei dają podstawy do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji, takich jak linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, górna krawędź elewacji frontowej, gzymsu, attyki, czy geometria dachu i porównania ich z odpowiadającymi im parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Należy przy tym podkreślić, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. W analizowanym stanie faktycznym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było ustalenie, że inwestycja ta nie kontynuuje wskaźnika intensywności zabudowy terenu wyznaczonego przez istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę, co w konsekwencji oznacza, że nie jest spełniona jedna z ww. przesłanek niezbędnych do wydania decyzji, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że skarżący domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (miejsca parkingowe oraz bilboard reklamowy) na działce o nr [..] w miejscowości P., gmina Z. Powierzchnię zabudowy skarżący określił na 620 m2, maksymalną wysokość budynku na 8 m, szerokość elewacji frontowej na 12 – 15 m, kąt nachylenia dachu – 15 – 45 stopni. Jak wynika z analizy działka nr [..] o powierzchni 0,2096 ha jest niezabudowana, położona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz w sąsiedztwie zabudowy usługowej. W zakresie oceny kwestii kontynuacji funkcji zabudowy w analizie wskazano, że w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego (teren w promieniu 135 m wokół działki nr [..]) położone są działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz budynki usługowe. Inwestycja objęta wnioskiem skarżącego – budowa budynku handlowo – usługowego – spełnia zatem warunek kontynuacji funkcji zabudowy. W kwestii analizy intensywności wykorzystania terenu w analizie wymieniono działki znajdujące się w obszarze zabudowanym wraz ze wskazaniem współczynnika zabudowy każdej z nich. Ustalono, że dla analizowanego terenu średni współczynnik zabudowy działek wynosi około 16 %, przy czym wskaźnik ten dla planowanej inwestycji wynosi około 30 %. W obszarze analizowanym znajdują się trzy działki, których wskaźnik intensywności zabudowy przekracza 30 % (nr [..]-[..]). Skarżący argumentuje w skardze, że wprawdzie planowana przez niego inwestycja przekracza średni wskaźnik intensywności zabudowy, to jednak nie byłaby jedyną taką inwestycją, a to uzasadnia zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia i przewidzianego w nim wyjątku. W ocenie Sądu to stanowisko skarżącego w wyżej opisanych okolicznościach niniejszej sprawy jest uzasadnione w tym sensie, że analiza powinna zawierać odniesienie do inwestycji skarżącego w kontekście tego wyjątku. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2). Ze sporządzonej w niniejszym stanie faktycznym analizy urbanistycznej jednoznacznie wynika, że istnieją w obszarze analizowanym zabudowy, których stopień intensywności jest porównywalny, a nawet przekracza stopień tej intensywności, objęty zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego. Ponadto, z analizy tej wynika, że w obszarze zabudowanym znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale także usługowa. W tej specyficznej zatem sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze usługowym lokalizowana w obszarze, gdzie występuje mieszana funkcja zabudowy, zakresem analizy powinien zostać objęty również rodzaj zabudowy z uwzględnieniem jej stopnia intensywności. Z analizy w szczególności nie wynika, jaka jest intensywność wykorzystania terenu w odniesieniu do funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczą, a jaka w odniesieniu do zabudowy usługowej. Ustalenie to natomiast może mieć istotne znaczenie w sprawie, bowiem zasadą jest znacznie większe wykorzystanie terenu w odniesieniu do inwestycji usługowych. Może to z kolei prowadzić do wniosku, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Niezależnie zaś od tego, biorąc pod uwagę że w obszarze analizowanym występują inwestycje podobne w zakresie analizowanego parametru do inwestycji planowanej przez skarżącego zasadne jest także rozważenie jej dopuszczalności z punktu widzenia wyjątku, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt przepisów praw procesowego, mającego zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśli art. 7 k.p.a., wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody, bowiem stosownie do art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe zapewnia realizację zasady wyjaśniania zasadności przesłanek wyrażoną w art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną (art. 8 k.p.a.). Należy także wskazać, że zatem zgodnie art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a. każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Stosownie do zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia i akceptując niepełne ustalenia analizy urbanistycznej uchybił ww. zasadom postępowania administracyjnego, co z kolei zaakceptował organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie. Doprowadziło do wydania rozstrzygnięć, które wymagały uchylenia, jako wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz powołanych przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez organ I instancji w zakresie ustalonych warunków są bowiem w ocenie Sądu niepełne, a zatem nie spełniają wymagań określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ I instancji był obowiązany odnieść się do wniosku inwestora i wyjaśnić, czy może on, w opisanych wyżej okolicznościach, skorzystać z dobrodziejstwa wyjątkowego przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia czy nie, gdyż samo wskazanie przez organ odwoławczy, że zastosowanie owej wyjątkowej regulacji nie wymaga uzasadnienia, nie jest wystarczające. W konsekwencji, organy obu instancji naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia, co miało wpływ na wynik sprawy. Nadto należy zgodzić się w pełni ze stanowiskiem skarżącego, że nie została sporządzona prawidłowo analiza urbanistyczno-architektoniczna, będąca narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p., gdyż nie zawiera ona prawidłowej analizy funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (mieszkaniowa oraz usługowa) z odniesieniem jej poszczególnych rodzajów do wskaźnika intensywności zabudowy. Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien uzupełnić analizę urbanistyczną pod kątem okoliczności wskazanych w uzasadnieniu i ponownie ocenić wniosek skarżącego z punktu widzenia przesłanki, wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dopiero bowiem poczynienie powyższych ustaleń, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, umożliwi organowi ocenę, czy spełniona została ww. przesłanka w odniesieniu do spornego w niniejszym stanie faktycznym parametru inwestycji w postaci współczynnika intensywności zabudowy. Tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się uiszczony przez skarżącego wpisu sądowy od skargi w wysokości 500 zł.