II SA/Gd 280/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A na postanowienie Samorządoweg Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 10 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżone postanowienie. Prezydent Miasta decyzją z dnia 30 lipca 2009 r., nr [...], na wniosek Spółki A, uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 21 kwietnia 2009 r., nr [...] oraz określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rewitalizacji historycznego zespołu hipodromu w S. wraz z remontem i rozbudową na działkach nr 8/2/ark.39; 1/4, 2,3-ark.40; 83/9,84/5-ark.41; 1/4, 1/5, 1/6, 1/7, 2, 4/7, 4/8, 4/9, 5/9, 5/10, 5/11,8 ark. 46, realizowanego przez Spółkę A. Od powyższej decyzji, Spółdzielnia A złożyła w dniu 21 sierpnia 2009 r. odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Spółdzielnia A wskazała, iż jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem planowanej inwestycji winna być stroną prowadzonego postępowania, w którym została bezzasadnie pominięta. Nadto stwierdziła ona, iż Zarząd Spółdzielni dowiedział się o wydaniu i treści decyzji z dnia 30 lipca 2009 r. w dniu 11 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta wydana w dniu 30 lipca 2009r., nr [...] została skutecznie doręczona stronom postępowania i wobec niewniesienia przez nich odwołania stała się ostateczna z dniem 14 sierpnia 2009 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A nie uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rewitalizacji historycznego zespołu hipodromu w S. wraz z remontem i rozbudową i dlatego przedmiotowa decyzja nie została jej doręczona. Zarząd Spółdzielni A dowiedział się o wydaniu i treści przedmiotowej decyzji w dniu 11 sierpnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż prawo złożenia odwołania przysługuje stronie (art. 127 §1 k.p.a.). Dowiedzenie się o wydaniu decyzji przez stronę postępowania może spowodować skuteczne wniesienie odwołania tylko wówczas, gdy nastąpi to w terminie biegnącym dla stron, którym odpisy decyzji zostały doręczone. Jeśli stronom postępowania, decyzja została doręczona i nie została ona przez te strony skutecznie zaskarżona, to decyzja taka staje się ostateczna. Z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia 30 lipca 2009 r. została skutecznie doręczona stronom postępowania. W przysługującym im terminie, strony nie złożyły odwołania i decyzja stała się ostateczna w dniu 14 sierpnia 2009 r. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (o ile jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.), wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W niniejszym przypadku odwołanie zostało wniesione w dniu 21 sierpnia 2009 r., a więc po upływie terminu. Zatem nawet w przypadku gdyby Spółdzielnia A zostałaby uznana za stronę postępowania, nie przysługuje jej prawo złożenia odwołania z uwagi na upływ terminu. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż po upływie terminu do wniesienia odwołania, strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może się skutecznie bronić przez złożenie do organu I instancji (w niniejszym przypadku do Prezydenta Miasta) wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółdzielnia A złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe postanowienie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, iż zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 235 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, że jedynym motywem zapadłego rozstrzygnięcia było rzekome uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 lipca 2009 r. Skarżąca wskazała, iż organ nie mógł orzec o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy jedynym zarzutem pod adresem wnoszącego odwołanie było niedotrzymanie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są bowiem odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Ponadto skarżąca wskazała, że w piśmie Spółdzielni z dnia 21 sierpnia 2009 r., mimo literalnego nazwania go "odwołaniem", pojawiają się elementy, z których wynikało, że faktycznie Spółdzielnia wniosła podanie o wznowienie postępowania z powodu jej pominięcia jako strony postępowania. W tej sytuacji organ winien był rozważyć, czy pismo to nie stanowi podania o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeżeli organ administracji miał wątpliwości co do charakteru żądania skarżącej winien co najmniej pouczyć ją o przysługującym jej środku prawnym i zażądać wyjaśnień co do charakteru złożonego pisma. Skarżąca wskazała, iż głównym motywem jego działań była chęć udziału w postępowaniu, w którym w jej ocenie, została bezprawnie pominięta pomimo posiadania interesu prawnego. Nadto skarżąca wskazała, iż w toku postępowania odwoławczego w dniu 27 października 2009 r. złożyła pismo, w którym wyraźnie sprecyzowała jaki charakter ma w istocie jej żądanie, stwierdzając "w związku z powyższymi faktami, nasze żądanie o wznowienie postępowania jest uzasadnione". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto Kolegium wskazało, że pismo skarżącej z dnia 27 października 2009 r., w którym w ostatnim akapicie zawarto żądanie o wznowienie postępowania, zostało przekazane do organu właściwego do jego rozpatrzenia tj. do Prezydenta Miasta (sygn. akt [...]). W piśmie procesowym uczestnika postępowania Spółki A, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazano, że skarga Spółdzielni A powinna ulec oddaleniu, gdyż pozbawiona jest podstaw prawnych, skarżącej nie przysługuje bowiem prawo wniesienia odwołania, gdyż nie była ona stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, kontrolując jego legalność z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566) Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Z okoliczności sprawy wynikało, iż pismo skarżącej zatytułowane "Odwołanie" zostało wniesione po terminie. Skarżąca we wniesionym odwołaniu powołała się na fakt jej niezawinionego braku udziału w postępowaniu. Skoro ochrona uprawnień osoby mającej status strony postępowania administracyjnego, a pominiętej w tym postępowaniu, co do zasady, odbywa się poprzez wniesienie podania o wznowienie postępowania, organ administracji winien w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć, czy odwołanie strony, która usiłuje wzruszyć decyzję ostateczną nie stanowi podania o wznowienie postępowania, a jeżeli jego treść nie dawała podstaw do takiej oceny, pouczyć ją o tym trybie postępowania, umożliwiającym ochronę jej praw. Udzielenie takiej informacji miało dla ochrony interesu strony istotne znaczenie, z uwagi na treść art. 148 k.p.a., zakreślającego miesięczny termin na wniesienia podania o wznowienie postępowania od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 9. k.p.a. przewidującego zasadę obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przepis ten stanowi, iż organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ winien zatem czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udziela jej niezbędnych wyjaśnień. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1156/96 (Lex Nr 44089) Wykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. dałoby stronie możliwość zmodyfikowania wniosku i domagania się wznowienia postępowania. Podkreślić należy, iż w skarżąca po wniesieniu odwołania skierowała do organu pismo z dnia 27 października 2009 r., w którym sprecyzowała jaki charakter ma jej żądanie, stwierdzając, "w związku z powyższymi faktami, nasze żądanie o wznowienie postępowania jest uzasadnione". W sprawie brak było podstaw do traktowania tego pisma jako odrębnego wniosku, z jego treści wynikało bowiem, iż dotyczy ono uprzednio wniesionego "Odwołania". W tej sytuacji, wobec zaistniałych rozbieżności, organ winien wyjaśnić wątpliwości w tym zakresie, zwracając się do strony o wyjaśnienie, czy jej pismo zatytułowane "Odwołanie" stanowi w istocie odwołanie czy też wniosek o wznowienie postępowania. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż wydane postanowienie narusza treść art. 134 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności odwołania było jego wniesienie po terminie. Art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego uregulowania wynika, iż niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, Lex nr 35125). Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w razie wniesienia przez stronę odwołania z uchybieniem terminu a postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania w razie niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych (np. w przypadku wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego) lub podmiotowych (np. w sytuacji braku zdolności do czynności prawnych osoby wnoszącej odwołanie) Zatem wniesienie odwołania po terminie nie może stanowić podstawy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., I SA/Lu 602/97, Lex nr 34310). Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi naruszenie przepisów postępowania - art. 9 k.p.a., 145 k.p.a., 134 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżone i uchylone postanowienie dotyczy stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania i nie podlega wykonaniu, orzekanie o możliwości jego wykonania było bezprzedmiotowe.