II SA/Gd 2800/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie: NSA Krzysztof Ziółkowski, WSA Janina Guść (spr.), Protokolant: Danuta Penkalla, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody z dnia 3 października 2000 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego niezbędności wejść na teren nieruchomości sąsiedniej w celu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 sierpnia 2000 r. Nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz M. M. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 2800/00 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2000 r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. i art. 123 kpa. oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku B. K. i A. K. o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren posesji przy ul. [...] w T., celem wykonania docieplenia ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w T., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zgodnie z dostarczonym operatem geodezyjnym, budynek przy ul. [...], wykonano z odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Chcąc docieplić ścianę szczytową budynku, jego właściciele B. K. i A. K. musząc wejść na posesję stanowiąca własność państwa M., którzy wyrażają zgodę na wykonanie docieplenia o grubości 5 cm, kwestionując wykonanie docieplenia o grubości 10 cm, z uwagi na przekroczenie granic ich nieruchomości. Budynki w zabudowie szeregowej wykonano na granicy posesji niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Problem wejścia na sąsiednią nieruchomość może zostać rozpatrzony po uprzednim uregulowaniu spraw własnościowych w drodze postępowania cywilnego, co uzasadnia zawieszenie postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli B. K. i A. K. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że ustalanie spraw własnościowych w niniejszym postępowaniu jest zbędne. Skarżący zarzucili, że to właściciele nieruchomości przy ul. [...] naruszyli, przy budowie swego budynku, granice działki przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 3 października 2000 r. Nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Nadto zawieszając postępowanie organ administracji winien równocześnie wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę o wystąpienie o to w oznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji podjął czynności celem usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, co stanowi naruszenie art. 100 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że uregulowanie spraw własnościowych w drodze postępowania cywilnego nie jest zagadnieniem wstępnym do rozpatrzenia wniosku w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, przy ul. [...] w T., celem wykonania docieplenia ściany szczytowej budynku, tym bardziej, że sprawy własnościowe winny być rozważane przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. M. M. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenia. Skarżący wskazał, że jako współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w T. jest stroną niniejszego postępowania. Organ administracji nie zawiadomił go o postępowaniu i nie brał on w nim udziału. Nadto skarżący zakwestionował twierdzenie, że sprawy własnościowe nie mają znaczenia dla rozpoznania wniosku, wskazując, że wykonanie 10 cm ocieplenia budynku spowoduje zajęcie jego nieruchomości, a rozbudowa taka jest sprzeczna z art. 47 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożony przez B. K. i A. K. wniosek o zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oparty jest na treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) Przepis ten stanowi iż w przypadku gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Stronami postępowania o wydanie decyzji są niewątpliwie właściciele nieruchomości sąsiedniej, której dotyczy wniosek inwestorów. W przypadku współwłasności przymiot strony posiadają wszyscy współwłaściciele nieruchomości. M. M. jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...], co potwierdza treść aktu notarialnego z dnia 13 października 1993 r. (dowód k. 3,4) Posiada on zatem interes prawny w niniejszej sprawie i zgodnie z art. 28 k.p.a. winien być stroną niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji zobowiązane są zapewnić stronom czyny udział w każdym stadium postępowania. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową stanowiąca podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a organ administracji winien rozważyć kto zgodne z art. 28 k.p.a. jest stroną postępowania i spełnić wymogi wynikające z art. 10 k.p.a. Fakt, iż organ administracji nie zawiadomił M. M. o wszczęciu postępowania i nie brał on w nim udziału, skutkuje zaistnieniem w niniejszej sprawie podstawy wznowienia postępowania, przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., strona bez własnej winy nie brała bowiem udziału w postępowaniu. Skarżącemu uniemożliwiono wzięcie udziału w postępowaniu przed organem I instancji, wbrew treści art. 61 § 4 k.p.a. i nie zawiadomiono go bowiem o wszczęciu postępowania, nie powiadamiano o i podejmowanych w toku tego postępowania czynnościach i wbrew treści art. 125 § 1 k.p.a. nie doręczono odpisu wydanego przez organ I instancji postanowienia. Skarżącego wbrew treści art. 131 k.p.a. w związku z art. 144 k.p. a. nie zawiadomiono o wniesieniu zażalenia, co uniemożliwiło mu ustosunkowanie się do wniesionego środka odwoławczego i wzięcie udziału w postępowaniu odwoławczym. Okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności postępowania, lecz stanowi zgodnie z art. 145 § pkt 4 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawa wznowienia postępowania nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1999 r. sygn. II S.A./Gd 1704/97 Lex Nr 44092).) Zaistnienie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zgodnie z ąrt. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uchylenie to w przypadku wystąpienia przesłanki wznowieniowej ma charakter obligatoryjny i niezależny od jej wpływu na treść wydanego postanowienia. Ponieważ zarzucona przez skarżącego wadliwość postępowania dotyczyła zarówno postępowania odwoławczego jak i postępowania przed organem I instancji, na podstawie art. 135 k.p.a. uchyleniu podlegało również wadliwe postanowienie organu I instancji. Rozstrzygniecie to nie pogarsza sytuacji skarżącego w stosunku do treści decyzji organu II instancji, uchylającej zaskarżone postanowienie i zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego umożliwi stronie pominiętej w postępowaniu udział w obu instancjach postępowania administracyjnego. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, iż z okoliczność sprawy wynika, iż między stronami istnieje spór dotyczący granic nieruchomości. Zgodnie z art. 47 prawa budowlanego decyzja rozstrzygająca o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości wydawana jest wówczas gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na sąsiedni teren w celu wykonania robót na własnej nieruchomości. Inwestycja nie jest realizowana na działce sąsiedniej a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej działki. Decyzja ta może zapaść jeżeli inwestor legitymuje się pozwoleniem na budowę, (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2002 r. sygn. II S.A./Ka 1577/00 nie publ.) Przebieg granic nieruchomości nie musi co do zasady stanowić okoliczności istotnej do wydania decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Podstawową przesłanką wydania decyzji w trybie art. 47 prawa budowlanego organ jest stwierdzenie, że do wykonania robót niezbędne jest wejście na teren sąsiedniej nieruchomości oraz brak zgody jej właściciela w tym przedmiocie. Wydając decyzję organ administracji winien także zbadać czy zamierzone prace wykonywane są zgodnie z prawem - na podstawie pozwolenia na budowę i w jego granicach. Inwestorzy zamierzają wykonać ocieplenie budynku o grubości 10 cm zgodnie z zatwierdzonym projektem i w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania rodzaju zamierzonych robót. Zgodność realizacji budowy z projektem dotyczy jednak także posadowienia budynku na działce. Odstępstwo od projektu polegające na przesunięciu budynku w sposób naruszający granice sąsiedniej nieruchomości jest istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. W jego wyniku dochodzi bowiem do bezpośredniego naruszenia praw osób trzecich. Skoro zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jednym z podstawowych warunków uzyskania pozwolenia na budowę było posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - realizowanie inwestycji częściowo na nieruchomości, do której inwestor nie posiada tytułu prawnego jest niezgodne z prawem. Zarzuty właścicieli nieruchomości sąsiedniej dotyczyły wybudowania obiektu niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę - zbyt blisko granicy nieruchomości. Ich zdaniem, wyniku wykonania przewidzianego w projekcie docieplenia budynku o grubości 10 cm budynek ten częściowo będzie znajdował się na nieruchomości, do której inwestorzy nie mają tytułu prawnego. W tej sytuacji, przebieg granicy nieruchomości, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywistym jest iż, w trybie przepisu 47 prawa budowlanego inwestycja nie może być realizowana na działce sąsiedniej, a zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości nie może być wydane w celu wykonania robót niezgodnych z pozwoleniem na budowę, zarówno wówczas gdy inwestor zamierza wykonać prace nie objęte uzyskanym pozwoleniem jak i wówczas jeżeli niezgodność ta polega na realizowaniu obiektu na nieruchomości, do której nie ma ona tytułu prawnego. Przebieg granicy jest sporny bowiem inwestorzy twierdzą że to właściciele nieruchomości położonej przy ul [...], budując swój dom w zabudowie szeregowej, przekroczyli granice ich nieruchomości. W przypadku sporu co do granicy strony winny dokonać rozgraniczenia nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t..j. Dz. U. Nr 100 z 2000 r., poz. 1086). Decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości wydana w trybie art. 33 ust. 1 tej ustawy bądź postanowienie sądu wydanego na podstawie art. 34 ust 3 ustawy przesądzi zasadność twierdzeń stron w tym zakresie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd organ administracji winien zawiesić postępowanie. W przypadku ustalenia, że wykonanie prac, których dotyczy wniosek, doprowadziłoby do przekroczenia granicy nieruchomości sąsiedniej organ administracji winien odmówić udzielenia zgody na ich wykonanie jako sprzecznych z warunkami pozwolenia na budowę. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy zatem od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i w sprawie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania. Organ II instancji zasadnie zwrócił w zaskarżonym postanowieniu uwagę na błąd organu I instancji polegający na zaniechaniu działań przewidzianych w art. 100 § 1 k.p.a., polegających na wezwaniu strony o wystąpienie w oznaczonym terminie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Zaniechanie to nie mogło jednak wpływać na ocenę zasadności wydanego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Czynności przewidziane w art. 100 § 1 k.p.a. organ podejmuje bowiem dopiero po zawieszeniu postępowania, ich brak nie może zatem stanowić przesłanki oceny prawidłowości postanowienia. Wobec istnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przed organem I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącego od Wojewody kwotę [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżone postanowienie nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżone i uchylone postanowienie nie podlegało wykonaniu, orzekanie o możliwości jego wykonania było bezprzedmiotowe.